Аналіз експертного опитування «ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ: ПЕРШІ ПІДСУМКИ»

Аналіз експертного опитування «ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ: ПЕРШІ ПІДСУМКИ»

Звіти

У період з 22 травня по 1 червня 2013 р. Громадянська мережа ОПОРА провела експертне опитування «Верховна Рада VII скликання: перші підсумки». Дослідження здійснено з метою оцінки внутрішньо парламентських процесів, ролі Верховної Ради в суспільстві та системі державної влади, пріоритетних напрямків майбутньої діяльності парламенту та народних депутатів.

Участь в опитуванні взяли 40 експертів, що представляють профільні неурядові організації, парламентські журналісти та редактори національних ЗМІ, провідні вітчизняні науковці, соціологи, політологи та політтехнологи. Опитування здійснювалося шляхом особистого інтерв'ю та через дистанційне опрацювання анкет.

ВИСНОВКИ ЕКСПЕРТНОГО ОПИТУВАННЯ

  • У процесі прийняття важливих для країни рішень Верховна Рада України виступає більше залежним політичним суб’єктом, ніж самостійним. Найбільший вплив на функціонування парламенту чинить Президент України, фракція Партії регіонів та Кабінет Міністрів України.
  • У парламенті досі не склалося стійкої провладної більшості, оскільки вона потребує постійного узгодження різновекторних інтересів та компромісів під конкретні питання порядку денного. Координація зусиль між опозиційними фракціями ускладнюється відмінністю політичних цілей та інтересів.
  • Досягнуті народними депутатами України компроміси з питань функціонування парламенту мають неоднозначні наслідки. Немає остаточного вирішення проблеми порушення депутатами вимог Конституції України щодо особистого голосування на пленарних засіданнях. У той же час розподіл сфер впливу  та керівних посад у комітетах Верховної Ради України між провладними та опозиційними силами мав асиметричний характер.
  • Проведення провладними депутатами 4 квітня 2013 року окремого засідання створює небезпечні передумови для ігнорування думки опозиції з будь-якого питання. Натомість, політична реакція опозиції у вигляді блокування пленарних засідань не повинна залишатися системною практикою.
  • Зафіксовані випадки виходу окремих депутатів із фракції ВО «Батьківщина» є проявом політичної корупції. При попереджені цих проявів у майбутньому необхідно враховувати особливості виборчої та партійної систем, що вимагає зусиль із удосконалення законодавчого регулювання.
  • Голова Верховної Ради України не зміг продемонструвати рівну віддаленість від політичних партій, фракцій, Президента та Уряду, а також належний рівень політичної самостійності. Ця обставина ускладнює налагодження стабільної та ефективної роботи парламенту.
  • Стан забезпечення Верховною Радою України парламентського контролю, її вплив на пріоритети Уряду, політичні рішення Президента України є незадовільним. Якщо ж порівнювати із функціонуванням парламенту VI скликання після обрання Президентом Віктора Януковича, рівень впливовості нинішньої Ради дещо підвищився. Це саме стосується і політичної конкуренції у депутатському корпусі. Натомість, застосування на виборах 2012 р. змішаної виборчої системи не мало позитивного впливу на ефективність парламенту.
  • Український парламент має зосередитися на розробці власних варіантів реформування країни, що буде його виграшною політичною стратегією.  Одними із найважливіших кроків мають стати посилення контрольних функцій Верховної Ради України та реформування внутрішньопарламентських процедур.
  • За сферами регулювання діяльність Верховної Ради України має орієнтуватися на проблеми правоохоронної системи, правосуддя, боротьбу із корупцією, економічне реформування та посилення місцевого самоврядування. В умовах наближення президентських виборів 2015 р. парламент зобов’язаний законодавчо забезпечити вільне та чесне волевиявлення громадян. У широкому спектрі діяльності Верховної Ради України має відбуватися повноцінний змістовний діалог щодо ключових викликів розвитку країни.
  • Український парламент має здійснити цілу низку практичних кроків із метою зміцнення відповідальності перед суспільством та забезпечення ефективності діяльності обранців. Зокрема, відповідальності депутатів сприятиме остаточна ліквідація ганебної практики неособистого голосування, антикорупційна експертиза законодавчих ініціатив кожного депутата, встановлення дієвих санкцій за ігнорування депутатських обов’язків, незалежний моніторинг доходів та витрат народних обранців. Найважливішими заходами із підвищення ефективності роботи народних депутатів мають стати залучення незалежних експертів та компетентної громадськості до процесу законотворчості, посилення загальних вимог до розробки та розгляду законопроектів, впровадження інформаційно-комунікаційних технологій для інформування громадян про діяльність депутатів тощо.

ДЕТАЛЬНІ РЕЗУЛЬТАТИ ЕКСПЕРТНОГО ОПИТУВАННЯ

Оцінка внутрішньопарламентських процесів

Експерти оцінили політичну самостійність Верховної Ради України у процесі прийняття важливих для країни рішень у 2 бали (0 – повністю залежна від інших суб’єктів, 5 – повністю самостійна). На думку експертів, найбільший вплив на діяльність Верховної Ради України має Президент, фракція Партії регіонів та Кабінет Міністрів України. У порівнянні із цими суб’єктами, керівництво парламенту, фракції ВО «Батьківщина», ВО «Свобода» та партії «УДАР»  менше впливають на діяльність законодавчого органу влади (по низхідній, за порядком перерахування фракцій). Як зазначають експерти, найменш впливовою є фракція Комуністичної партії України.

Оцінюючи діяльність спікера парламенту Володимира Рибака, жоден експерт не обрав варіант відповіді «так» на питання «Чи проявив Голова Верховної Ради України Володимир Рибак здатність організувати ефективну та стабільну роботу парламенту VII скликання в межах своїх повноважень?». Відповідь «скоріше так» отримала підтримку 17,5 % експертів,  «скоріше ні» – 65%, «ні» – 15 %. У той же час експертам було поставлено додаткове питання: «Чи є голова Верховної Ради України Володимир Рибак політичною фігурою, самостійною від Президента, Уряду, окремої політичної партії?».  Варіант відповіді «так» не підтримав жоден експерт, «скоріше так» – 2,5 %, «скоріше ні» – 25 %, «ні» – 72,5 %.

На прохання оцінити діяльність провладної  більшості, 50 % опитаних відповіли, що вона є нестійкою і потребує постійного узгодження внутрішніх інтересів. 37,5 % експертів переконані, що провладної більшості як сталої одиниці в парламенті не існує, а рішення приймаються шляхом знаходження компромісів під конкретні питання. Лише 2,5 % учасників опитування вважають, що провладна більшість продемонструвала здатність стабільно працювати та приймати ефективні рішення.

Фракції ВО «Батьківщина», партії «УДАР» та ВО «Свобода» намагалися узгоджувати свої дії, але постійно проявлялася відмінність їх політичних цілей та інтересів. Так вважають 55 % експертів, які залучалися до опитування. 30 % опитаних підтримують думку, що парламентська меншість продемонструвала високу здатність до спільних дій. 12,5 % зазначили, що три опозиційні фракції не проявили здатності консолідовано опонувати провладній частині депутатського корпусу.

Порівнюючи провладні та опозиційні сили,  5 % експертів назвали діяльність провладної більшості більш активною та помітною для суспільства. Натомість, 27,5 % опитаних наділяють такими характеристиками діяльність опозиційної меншості. 40 % вважають, що провладна більшість та опозиційна меншість проявляли активність на приблизно однаковому рівні. 12,5 %  експертів відзначають відсутність помітної для суспільства активності провладних та опозиційних сил. Для 
7,5 % опитаних було важко розмежувати активність провладних та опозиційних депутатів.

До найбільш важливих ініціатив провладної більшості експерти віднесли законодавчі кроки щодо наближення України до підписання угоди про Асоціацію з ЄС. Найбільш негативно оцінено ініціативи провладної частини парламенту, що стосувалися державних закупівель, освітньої, земельної та медичної реформ, а також політичні заяви щодо можливості проведення всеукраїнського референдуму.

Експерти найбільш позитивно оцінили ініціативи опозиційних сил щодо забезпечення особистого голосування народних депутатів України та призначення виборів Київської міської ради та Київського міського голови. Ініціативи щодо заборони абортів, скасування пенсійної реформи та зняття депутатської недоторканості більшість опитаних назвали неконструктивними.

37,5 % опитаних вважають несправедливим розподіл між фракціями сфер відань та керівних посад у комітетах Верховної Ради України. 32,5 % визнають такий розподіл скоріше несправедливим, ніж справедливим. Швидше справедливим, ніж несправедливим, розподіл впливів в комітетах вважають 20 % експертів. 10 % опитаних було важко оцінити цей аспект діяльності парламенту.

Жоден експерт, оцінюючи зміни до Регламенту Верховної Ради України та стан їхнього виконання, не вважає повністю вирішеною проблему неособистого голосування народних депутатів. Натомість, 
40 % вважають, що зміни до Регламенту скоріше вирішили проблему, ніж не вирішили. 25 % – скоріше не вирішили, ніж вирішили. 20 % експертів зазначили, що зміни до Регламенту зовсім не вирішують проблему депутатського «кнопкодавства».  5 % – власний варіант відповіді (до прикладу, зміни до Регламенту надають опозиції додатковий важіль тиску на провладних депутатів ).

При оцінці «виїзного» засідання парламенту 4 квітня 2013 р. та його потенційних наслідків, 70 % експертів зазначили, що створений прецедент дозволить ігнорувати опозицію під час розгляду будь-якого питання. 5 % опитаних вважають, що «виїзне» засідання позитивно вплине на подальше функціонування Верховної Ради України, підштовхне депутатів до пошуку компромісів та стабільної роботи. 2,5 %  прогнозують, що події 4 квітня 2013 р. були одноразовою акцією без довгострокових наслідків.  7,5 % опитаних запропонували свій варіант відповіді на поставлене питання. Зокрема, мова йшла про правову нікчемність прийнятих на «виїзному» засіданні законів, необхідність притягнення до відповідальності осіб, причетних до цієї події. Водночас  можливість проведення нових «виїзних» засідань Ради пов’язувалася із збереженням практики блокування пленарних засідань.

Лише 2,5 % експертів вважають неприпустимою за будь-яких обставин практику блокування опозиційними фракціями пленарних засідань Верховної Ради України. 5 %  опитаних зазначають, що блокування належить до прийнятних способів парламентської боротьби. У той же час 65 % експертів вважають виправданими окремі акції з блокування опозицією пленарних засідань ВР, за умови, що це не переросте у системну практику. 27,5 % відзначили, що випадки блокування пленарних засідань є  вимушеною політичною реакцією з боку опозиції.

55 % експертів назвали політичною корупцією випадки виходу окремих  народних депутатів зі складу фракції ВО «Батьківщина». 27,5 % вважають, що вихід депутатів із фракції є проявом особливостей виборчої системи, яка застосовувалася у 2012 р. 7,5 %   опитаних зазначають, що вихід депутатів із фракції належить до їх права формувати власну політичну позицію. 10 % експертів запропонували свій варіант відповіді (так зване «тушкування» визначається недосконалістю системи фінансування партій та їх передвиборчих кампаній, непрозорістю внутрішньопартійних процесів тощо).

Роль парламенту в суспільстві та системі державної  влади

Політичні процеси та розподіл впливів у Верховній Раді України не відповідають настроям суспільства. Так вважають 35 % опитаних експертів. Скоріше не відповідають, ніж відповідають – 35 %. 27,5 % – скоріше відповідають, ніж не відповідають. 2,5 % експертів було важко визначитися із відповіддю.

Учасники опитування відзначають, що суспільство має незначний вплив на діяльність Верховної Ради України. Цей вплив експерти оцінили у 2 бала (0 – абсолютно не впливає, 5 – впливає повноцінно). Також у 2 бали була оцінена здатність парламенту впливати на пріоритети діяльності Кабінету Міністрів України, політичні та поточні рішення Президента України.

Експерти визнали вкрай незадовільним стан забезпечення Верховною Радою України парламентського контролю за діяльністю Кабінету  Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Парламентський контроль отримав 1 бал (0 – не забезпечується взагалі, 5 – забезпечується повноцінно).

У порівнянні із 6 скликанням Верховної Ради у період після обрання Віктора Януковича Президентом України, рівень політичної конкуренції в парламенті підвищився. 35 % опитаних – однозначно підвищився. Скоріше підвищився – 40 %. 7,5 % вважають, що рівень політичної конкуренції у Раді знизився. Скоріше знизився 12,5 %.

Порівнюючи рівень впливовості нинішньої Верховної Ради у системі державної влади із 2010-2012 рр. попереднього скликання, 10 % експертів відзначають його зростання. Ще 40 % вважають, що рівень впливовості парламенту скоріше зріс. Скоріше знизився – 25 %. Знизився –12,5 %.

Верховна Рада України не забезпечує повноцінної змістовної дискусії щодо ключових викликів розвитку країни. Це відзначають 50 % експертів. Скоріше не забезпечує, ніж забезпечує – 42,5 %.  5 % опитаних вважають, що парламент забезпечує відповідну дискусію.  Скоріше забезпечує – 2,5 %.

Змішана виборча система, за якою обиралися народні депутати України, негативно вплинула на ефективність парламенту (25 % експертів – негативно вплинула; скоріше негативно – 40 %). Позитивно оцінюють вплив змішаної виборчої системи на парламент 7,5 %. Скоріше позитивно – 17,5 %. Жодним чином не вплинула – 7,5 %. У той же час переважає думка, що депутати-мажоритарники все ж таки стали фактором впливу на парламентський процес (10 % – стали фактором впливу, 30 % – скоріше стали, скоріше не стали – 35 %, ні, не стали – 10 %, важко відповісти – 5 %).

Політична стратегія парламенту

37,5 % експертів вважають, що парламент має сконцентрувати зусилля на розробці власного пакету реформ, його популяризації в суспільстві. 30 % зазначають, що Верховна Рада України повинна зосередитися на своїх контрольних функціях. 10 % опитаних упевнені, що парламент повинен сконцентруватися на удосконаленні внутрішніх процедур. 2,5 % бачать перспективи парламенту через утворення конституційної більшості, 2,5 % – у всебічній підтримці урядових та президентських ініціатив. Серед можливих стратегій парламенту експерти також називали знаходження внутрішнього компромісу щодо ключових проблем країни, забезпечення повноцінних дебатів щодо законопроектів, сприяння суспільному діалогу та залученню різних груп суспільства до законотворчості тощо.

В умовах наближення президентських виборів 2015 року, пріоритетом Верховної Ради повинно стати законодавче забезпечення вільного та чесного волевиявлення. Так вважає 62,5 % опитаних. Ще 10 % вважають, що парламент має скористатися передвиборчою ситуацією для зміцнення свого інституційного впливу та політичної ваги. 7,5 % експертів зазначають, що Верховна Рада України повинна стати майданчиком для конструктивного діалогу між майбутніми учасниками виборів. 10 % експертів впевнені, що фактор президентських виборів не має впливати на діяльність Верховної Ради України.

У випадку ініціювання всеукраїнського референдуму щодо повноважень Верховної Ради України, парламент має вдатися до усіх доступних засобів блокування його проведення. Так вважає 45 % опитаних експертів. Удосконалення парламентом Закону України «Про всеукраїнський референдум» із подальшим визнанням результатів волевиявлення підтримують 20 % експертів. Звернення до Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції питань всеукраїнського референдуму підтримують 17,5 % опитаних. 2,5 % упевнені, що Верховна Рада має ініціювати масові протести, 
2,5 % – активно інформувати громадян про зміст питань та порядку організації всеукраїнського референдуму.

Пріоритети в діяльності Верховної Ради України за сферами регулювання

За оцінками експертів, найбільшої уваги парламенту потребують проблеми правоохоронної системи, судочинства та боротьби з корупцією. Другу позицію займають економічні та господарські проблеми. Як вважають експерти, місцеве самоврядування є третім пріоритетом для Верховної Ради України. Усього оцінювалися 10 різних сфер регулювання.

Також експерти висловлювали позиції, що першочергово Верховна Рада повинна прийняти рішення про зменшення кількості податків, проведення адміністративної реформи з розширенням повноважень місцевих громад, привести у відповідність до європейських стандартів виборче законодавство, реформувати правоохоронні органи та судову систему, здійснити реальну пенсійну, медичну та освітню реформи. В питаннях зовнішньої політики Україні варто докласти всіх зусиль для підписання угоди про Асоціацію з ЄС, а також інтенсифікувати відносини із НАТО.

Діяльність народних депутатів України

Найважливішою функцією народного депутата України в сучасних суспільно-політичних умовах є розробка та ухвалення законодавчих актів. З цим погодилося 50 % опитаних експертів. Ще 30 % вважають, що депутати повинні сконцентрувати свої зусилля на представництві інтересів виборців. 17,5 % погодилися, що народні обранці повинні зосередитися на контролі за виконавчою владою, діяльністю Президента, судових органів тощо.

На думку учасників опитування, для виконання зазначених функцій депутатам варто зосередитися на роботі в комітетах ВР (перша позиція за пріоритетністю), праці на пленарних засіданнях (друга позиція), роботі зі зверненнями громадян та діяльності у виборчих округах (третя та четверта позиції відповідно). Найменш пріоритетною формою роботи депутатів визнано міждержавні парламентські структури.

Із точки зору важливості наявних проблем у парламентській діяльності,  експерти на перше місце поставили роботу народних депутатів у комітетах. Друга позиція – робота депутатів у виборчих округах. Забезпечення консультацій парламенту із громадськістю займає третє місце. Усього експерти ранжували 10 проблем.

До п’ятірки найважливіших заходів щодо підвищення відповідальності депутатів перед суспільством увійшли: ліквідація практики неособистого голосування (1), запровадження обов’язкової антикорупційної експертизи кожного законопроекту (2), встановлення дієвих санкцій за прогули пленарних та комітетських засідань, ігнорування інших форм роботи (3), запровадження незалежної системи моніторингу доходів та витрат депутатів (4), встановлення жорстких вимог до звітування депутатів перед виборцями (5).  Усього експерти оцінювали 12 заходів.

До трійки найважливіших заходів щодо забезпечення ефективності роботи народних депутатів України віднесено: широке залучення громадськості, експертів до підготовки законопроектів та роботи комітетів (1), посилення вимог до підготовки та розгляду законодавчих ініціатив народних депутатів (2), перехід на сучасні інформаційно-комунікаційні технологій (зокрема, формату відкритих даних) для поширення інформації про діяльність депутатів/парламенту (3). Усього оцінювалися 9 позицій.

Ключовими підходами до розробки законопроектів визначено антикорупційну експертизу (1), економічне обґрунтування/«ціна» проекту (2), залучення незалежних експертів (3). Усього  оцінювалися 7 підходів.

Більшість експертів не підтримують можливість обмеження права народного депутата самостійно вносити законопроекти (надання пріоритетного права фракціям, комітетам, групам народних депутатів тощо). Не підтримують – 42,5 %, скоріше не підтримують – 27,5 %. Підтримують лише 
7,5 %, скоріше підтримують – 17,5 %.

За оцінками експертів, найбільше не вистачає інформації про публічні звіти народних депутатів України щодо виконання передвиборчих програм (1), даних про доходи депутатів та членів їх сімей (2), кошторис Верховної Ради України (3). Усього оцінювалося 13 видів інформації.