Новини
Взаємодія комітетів із зацікавленими сторонами. Досвід країн Західної Європи
Перед тим, як законодавчий акт розглядатиметься у пленарній залі, його обговорює та доповнює на засіданні профільний комітет парламенту. Для детального опрацювання законодавчих ініціатив до процесу обговорення часто залучаються зацікавлені сторони (стейкхолдери) та експертне середовище. Раніше ми писали про те, як працюють комітети в Україні, а також в яких формах залучають до роботи зацікавлених сторін. У країнах Західної Європи поширеною є практика комітетських слухань. Однак кожен парламент має свої напрацювання із взаємодії зі стейкхолдерами.
Ми проаналізували як відбувається цей процес в країнах Європи, а саме в НІмеччині, Італії, Франції та Швеції.
Німеччина
На сайті Бундестагу знаходиться інформація про поточну діяльність профільних комітетів: розклад, протоколи та відеозаписи засідань; документація, яка була прийнята або розглядалися на засіданнях; списки учасників, відображення їхньої ролі у обговоренні питань.
Проведення громадських слухань є обов’язковою процедурою при розгляді законодавчих актів. Наприклад, фінансові законопроекти досить часто ініціює Бундесрат (федеративна рада) або він має їх перевірити та відкоментувати, також законопроєкти мають пройти експертизу в самому комітеті. Між першим та другим читанням проводяться слухання в Федеральному міністерстві фінансів, на які залучаються представники федеральних земель. В цілому ж, брати участь в роботі комітетів можуть представники міністерств, муніципалітетів та інших комітетів.
Також комітет організовує громадські слухання, на які регулярно запрошує експертів. Профільних фахівців пропонують парламентські групи. Експерти обираються із широкого кола соціальних груп, таких як провідні бізнес-асоціації, науковці, неурядові організації та представники профспілок.
Залежно від обсягу та важливості законопроекту слухання можуть тривати від години до кількох годин. Слухання та письмові заяви експертів документуються стенограмою. Такий формат обговорення та взаємодії із зацікавленими сторонами комітет використовує найбільш активно. Так, наприклад, під час попередніх двох скликань Фінансовий комітет провів відповідно 64 та 46 слухань.
Після слухання депутати можуть внести зміни до законопроєкту на основі відгуків та рекомендацій зацікавлених сторін.
Під час громадських слухань законопроєкти, що розглядаються, стейкхолдери розцінюють по-різному. Наприклад, 14 вересня 2020 року під час громадських слухань щодо законопроєкту про зміни політики оподаткування автотранспорту експерти розкритикували запропоновані зміни, згідно з якими податок на більш старі авто мав бути збільшений, а за купівлю електромобілів мали би надаватись кредитні пільги. За результатами слухань було напрацьоване звернення до законодавців з вимогою внести зміни до законопроєкту. Станом на початок січня 2021 року повторний розгляд проєкту закону ще не проводився.
На громадських слуханнях щодо збільшення ставок допомоги особам з інвалідністю всі присутні стейкхолдери, серед яких представники асоціацій глухих, осіб з вадами зору, асоціації платників податків тощо, схвально висловились за збільшення виплат в два рази. Таким чином, учасники слухань не лише критикують, а й позитивно оцінюють та схвалюють законодавчі ініціативи.
Кожен громадянин Федеративної Республіки Німеччина може взяти участь у громадських слуханнях комітетів як слухач. Для цього потрібно пройти передню реєстрацію, вказавши дату та предмет слухання, дату народження, ім’я та прізвище. Після підтвердження реєстрації, громадянин може вільно прийти на слухання, але обов’язково за наявності посвідчення особи. Проте слухачам заборонено коментувати або ставити запитання.
Парламентарі, як правило, дослуховуються до експертних кіл після проведення громадських слухань, і за необхідності вносять зміни до другого читання. Сама процедура обговорення законопроєктів дозволяє стейкхолдерам донести свої думки щодо доцільності впровадження законодавчих змін, а інформація про засідання є доступною для всіх бажаючих.
Італія
В Регламенті палати депутатів італійського парламенту в ст. 143 вказано, що комітети мають право запрошувати профільних міністрів для роз’яснення питань, які відносяться до сфери їхньої компетенції. За домовленостями з Головою палати депутатів міністри можуть делегувати функції роз’яснення іншим посадовим особам. Також комітети можуть попросити уряд відзвітувати про впровадження законодавчих ініціатив. За згоди Голови палати депутатів комітети можуть приймати рішення про проведення розслідувань з питань, які входять в сферу їхньої відповідальності, для отримання корисних для їхньої діяльності документів та інформації. Під час розслідування комітети на засідання запрошують осіб, які можуть надати корисну інформацію. Кожне розслідування має завершуватись прийняттям документу із зазначенням його результатів. Також комітети залучають Національний статистичний інститут для проведення досліджень, попередньо обговоривши мету та цілі. Результати цих досліджень обов’язково публікуються.
Регламент Сенату в частині залучення зацікавлених сторін є схожим з Регламентом палати депутатів. Стаття 48 наділяє комітети правом організувати розслідування. Для цих цілей комітети проводять сесії, на які можуть бути запрошені компетентні міністри, посадові особи міністрів та адміністратори державних органів. Також можуть бути запрошені представники територіальних органів, приватних органів, торгових асоціацій та інші експерти з цього питання. За результатами розслідувань мають публікуватись документи, але, як правило, вони публікуються у вигляді прес-релізів, проте в окремих випадках публікуються і частини стенограм засідань.
На відміну від сайту парламенту Німеччини, в Італії у вільному доступі відсутні стенограми засідань із залученням різноманітних стейкхолдерів. Проте на сайті Палати депутатів італійського парламенту є можливість подивитись запис засідань комітетів в повторі. Інформація про проведення слухань із залученням зацікавлених сторін досить часто подається у вигляді прес-релізів, проте інколи публікуються і стенограми доповідей, якщо у слуханнях беруть участь профільні міністерства.
В цілому ж, в італійській практиці працюють механізми залучення стейкхолдерів для роботи комітетів парламенту, проте залучаються вони лише для досліджень та роз’яснень. Інформація ж про засідання з залученням експертів подається в обмеженому вигляді без деталей.
Франція
В статті 45 регламенту Національної асамблеї Французької республіки вказано, що міністри мають безперешкодний доступ до засідань комітетів, а самі комітети можуть запрошувати представників уряду на свої засідання для доповідей. Кожен комітет, через Голову асамблеї, може запросити на засідання доповідача від економічної, соціальної або екологічної ради асамблеї, якщо розглядаються питання за цими напрямками. Робота комітетів є загальнодоступною.
Незважаючи на відсутність регулювання роботи зі стейкхолдерами в регламенті французький парламент залучає їх до законотворчої роботи. В розділі “Інформаційні звіти” на сторінках кожного комітету розміщені документи по роботі комітету з кожним законопроєктом. Вони містять постановку проблеми, яку має вирішити проєкт, перелік законів, до яких мають вноситись зміни, а також список стейкхолдерів, які брали участь в написанні звіту щодо відповідного законопроєкту.
Наприклад, у вересні 2020 року на сторінці Комітету з соціальних питань опубліковано звіт про законопроєкт №2019-180, який спрямований на посилення лікування онкохворих дітей. Для написання звіту комітет залучив: Національний інститут раку, асоціації батьків онкохворих дітей, представників конвенції AERAS (яка допомагає з отриманням фінансування на лікування онкологічних захворювань), Міністерство охорони здоров’я, Французьке товариство з вивчення болю, Національний фонд сімейної допомоги. В документі не зазначено, яку роль відігравали стейкхолдери при написанні звіту, проте за посиланням можна подивитись відеотрансляцію засідання комітету, де відповідний звіт опрацьовували.
Інший звіт щодо Законопроєкту №2655 про “заморозку” футбольних матчів 5 травня для вшанування загиблих після обвалу трибуни на матчі півфіналу Кубка Франції містить інформацію щодо проведення консультацій зі стейкхолдерами. Так, Комітет консультувався з Міністерством спорту, Професійною футбольною лігою, Французькою федерацією футболу, Жаком Вендру (журналіст, який спеціалізується на футболі на Радіо Франція), представниками громади Корсики, колишнім міністром спорту. В тексті звіту розміщена стенограма засідання комітету.
Французька практика показує, що для роботи над законодавчими ініціативами залучається широке коло зацікавлених сторін, які допомагають законодавцям проаналізувати самі проєкти законів, виокремити позитивні та негативні сторони. Інформація про залучення стейкхолдерів подається разом зі звітами комітетів про роботу над законопроєктами, проте без вказання деталей, як експертне коло допомогло в опрацюванні майбутніх законів.
Швеція
В шведському Риксдагу Комітети можуть проводити відкриті слухання, щоб отримати більше інформації з певної теми. Комітет запрошує експертів та інші зацікавлені сторони для консультацій. Громадськість може слідкувати за відкритими слуханнями безпосередньо на засіданні або через відео-трансляцію на веб-сайті Риксдагу. В більшості випадків відео публікуються після засідань.
Комітети контактують із дослідницьким світом різними способами. Вони можуть регулярно співпрацювати з різними науково-дослідними установами, брати участь у конференціях з поточних досліджень або організовувати семінари.
Інформація про проведення відкритих слухань розміщується безпосередньо на сторінках комітетів на сайті Риксдагу. Наприклад, 17 січня 2019 року Комітет з питань транспорту організував відкриті слухання щодо впливу транспорту на досягнення екологічних цілей. На слухання запрошувались представники різних транспортних асоціацій, бізнесу, муніципалітетів та чиновники. Експерти наголосили на необхідності експлуатації громадського транспорту з нульовими викидами, регуляції викидів промисловістю та надали ряд інших рекомендацій. Стенограма засідання відображена у звіті про проведення слухань, які транслювались у прямому ефірі на сайті Риксдагу.
Шведська практика залучення стейкхолдерів та експертного середовища є дещо схожою на італійську, проте вона є більш розвинутою. Комітети влаштовують публічні слухання для проведення експертизи та аналізу питань, які стоять у порядку денному. В більшості випадків комітети публікують повні стенограми засідань, щоби всі зацікавлені особи могли ознайомитись з ходом проведення слухань.
Залучення зацікавлених сторін до законодавчої роботи є позитивним чинником якісної роботи будь-якого парламенту. Досвід Німеччини, Франції, Італії та Швеції є дещо схожим, експертні кола та стейкхолдери запрошуються до аналізу законодавчих ініціатив та питань, що стоять у порядку денному парламентів. В Швеції та Італії стейкхолдери взаємодіють із комітетом здебільшого для дослідницької та роз’яснювальної роботи під час або перед розглядом нагальних питань. Парламентарі Німеччини та Франції залучають експертів для аналізу вже конкретних законодавчих ініціатив, виокремлення позитивних та негативних сторін. Інформація про роботу комітетів та співпрацю зі стейкхолдерами в більшості випадків є відкритою та детальною і розміщується на сторінках комітетів на сайті парламенту.
Матеріал підготовлено громадською організацією «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.