Новини

А як у них? Роль парламенту в бюджетному процесі

А як у них? Роль парламенту в бюджетному процесі

Напередодні розгляду «Бюджету-2018» варто звернутися до теми ролі Верховної Ради в бюджетному процесі та висвітлити міжнародний досвід участі парламенту у формуванні головного бюджету країни. Згідно з Бюджетним кодексом України, Верховна Рада України є основним учасником бюджетного процесу, адже окрім затвердження основного фінансового документа країни, вона визначає бюджетну політику держави, затверджує показники соціально-економічного розвитку країни, контролює хід виконання Державного бюджету, приймає рішення про отримання Україною позик від приватних кредиторів та іноземних держав.

В Україні можна виділити наступні етапи розгляду основного фінансового документа країни:

  1. Початок вересня – 15 жовтня. Від внесення Урядом законопроекту про бюджет до його розгляду парламентом під час першого читання – розрахований на внесення пропозицій та поправок щодо змін та доповнень закону.
  2. Жовтень – початок листопада. Розгляд Міністерством фінансів депутатських пропозицій та поправок, на базі висновку якого Комітет ВРУ з питань бюджету готує документ до другого читання.
  3. До 25 листопада Уряд та ВРУ мають досягнути згоди шляхом голосування за бюджет під час другого читання, далі усуваються несуттєві помилки та вносяться уточнення, після чого бюджет ухвалюється в третьому читанні.

Протягом року можливе коригування бюджету, однак закон не може бути кардинально змінений, зокрема в основних макроекономічних показниках та ключових статтях витрат. Всі зміни мають бути документально відбитими та ретельно обґрунтованими. Бюджетний цикл триває близько трьох років: розробка, виконання, звітування. На всіх етапах компетентними органами (Рахункова палата, ВРУ, Міністерство фінансів, Національний банк) має здійснюватися ретельний контроль та аудит використання бюджетних коштів. Можна виділити наступні три головні принципи формування бюджету:

  • принцип публічності у процесі розробки державного бюджету;
  • принцип розподілу компетенцій (треті сторони не можуть долучатися до розробки державного бюджету, лише органи з відповідними повноваженнями);
  • принцип точності показників (усі цифри включені в документ мають бути підтверджені та показувати реальний стан справ).

Незважаючи, на перший погляд, на європейські стандарти формування Державного бюджету України, багато експертів та аналітиків звертають увагу на низку проблем під час формування головного фінансового документа країни. Серед них можна виділити наступні:

  • приділяється неналежна увага точкам (сферам) розвитку економіки та бюджетним пріоритетам;
  • часто можна зустріти нереальність закладених цифр та бюджетних програм, що потребують коригування протягом року;
  • неналежно висвітлюються розділи щодо державних зобов’язань перед міжнародними кредиторами та план повернення коштів;
  • невиконання принципу гласності – проект бюджету подається у вересні, однак потім відкликається і повертається лише наприкінці грудня, що унеможливлює контроль з боку громадськості.

Для подолання вищезазначених зауважень, варто звернутися до вивчення міжнародного досвіду розгляду державного бюджету. У більшості країн Європи (Франція, Німеччина, Великобританія, Бельгія, Нідерланди, Данія, Іспанія, Італія, країни Прибалтики та Центрально-Східного регіону) уряд володіє головними повноваженнями під час формування бюджету.

Зокрема, у Франції бюджет цілковито розробляє виконавча гілка влади, в першу чергу це профільне міністерство, що володіє майже всіма повноваженнями для розробки фінансового документа. Цікавим є те, що у Франції парламент приймає два бюджети: основний та додатковий. Додатковий охоплює всі поправки та уточнення до основного, тим самим суттєво зменшуючи його критику шляхом прописання всіх можливих сценаріїв витрат у додатковому законі.

Двома законами бюджет формується також у Великобританії, це окремі закони про доходи та видатки. У Німеччині, цікавим є той факт, що майже всіма повноваженнями під час формування бюджету володіють уряди федеральних земель, центральний Федеральний уряд лише затверджує місцеві подання. В усіх перерахованих вище країнах, парламент не може змінювати статті витрат та суми виділених на них коштів (як виняток, лише в сторону скорочення). Але, наприклад, у Швеції вищий законодавчий орган має можливість вносити будь-які правки до фінансового законопроекту, однак це може мати негативні наслідки з майбутнім виконанням бюджету урядом.

У більшості європейських країн комунікація між урядом та парламентом стосовно бюджету відбувається через профільний комітет. У Данії, наприклад, для внесення змін та поправок до бюджету необхідно брати окреме погодження в міністерстві фінансів. В Італії цікавим є те, що на кожну статтю бюджету накладаються обмеження на витрати, перевищивши які профільний міністр може понести відповідальність. При чому міністр фінансів щоквартально звітує перед парламентом про виконання бюджету на дотримання даних обмежень.

Окремо слід розглянути практики формування бюджету в США, визначними особливостями бюджетного процесу є те, що Конгрес може вносити будь-які пропозиції та поправки до головного бюджету країни. Велику роль у формуванні бюджетного законопроекту відіграє президент. Бюджетний цикл триває не три роки, як узвичаєно в Європі, а чотири, тому всі цифри розраховуються саме на цей період. У процесі розгляду та правок бюджету беруть участь усі без виключення комітети, а не лише профільний, що також допомагає справедливо збалансувати всі статті видатків. Визначною особливістю формування бюджету є феномен бюджетних асигнувань, що надають не реальні кошти, а право на їх використання. Таким чином, профільний міністр, володіючи певною кількістю виділених бюджетних асигнувань, має право, за потреби,  переносити їх з однієї статті видатків на іншу, що не можливо було б зробити з реальними грошима.

Підсумовуючи, можна зазначити, що міжнародна практика свідчить про необхідність побудови інституційної структури, яка б створювала регулярний та стабільний бюджетний процес (формування, виконання, звітування, контроль, аудит). Окремо Україні слід звернути на етапи звітування та контролю, адже процес виконання часто є стихійним та переходить у «ручний режим» через невідповідність закладеним цифрам у Державному бюджеті реальному стану справ.

Матеріал підготовлено в рамках Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа та партнерами. 

Анастасія Костянтинівська

P.S. А так Веровна Рада України 16 січня приймала державний бюджет 2014-го року - штовханина, розбиті обличчя та голосування підняттям рук: