Новини

23 червня 2017 року

А як у них? Міжнародний досвід організації управління парламентської служби

Парламентська служба (parliamentary service) – службовий апарат парламенту або окрема його частина (дослідницько-аналітична), що виконує функції адміністрування законодавчого процесу; забезпечення ефективного функціонування парламенту; підготовки аналітичних документів, фінансових звітів, управління документообігом та архівацією; надання бібліотечних та інформаційно-комунікаційних послуг. У розвинутих демократіях парламентська служба також може виконувати функції управління спадщиною, матеріально-технічного забезпечення парламенту та створення безпеки на території парламенту.

Парламентська служба має на меті забезпечити ефективну роботу депутата та допомагає у здійсненні всього законодавчого процесу та дотичної діяльності. Відомо, що за браком часу депутати не в змозі глибинно дослідити всі питання, що розглядаються парламентом, та підготувати якісні закони в усіх сферах суспільного життя, саме тут на допомогу приходять парламентські служби, які швидко та якісно проводять дослідження з окремих тем.

Парламентські служби зазвичай надають різноманітні інформаційні та аналітичні послуги. Серед них:

бібліографічний пошук;
матеріали про законодавчу діяльність окремих органів;
тлумачення міжнародного законодавства;
аналітика соціально-політичних подій в країні та за кордоном;
надання різноманітної статистичної інформації.

Відносно структурної організації парламентських служб зазвичай дотримуються такого розподілу: керівний орган, аналітичні групи з окремих питань (політика, право, економіка, європейські дослідження тощо) і сервісний апарат, що займається документацією та архівацією. Також окремо можна виділити прес-службу, службу безпеки, ІТ-відділ, відділ кадрів, департамент фінансів та бухгалтерії (внутрішній аудит). Усі структурні одиниці Апарату можна поділити на три види, відповідно до функціонального призначення: 1) політичні (секретаріати керівництва парламенту, комітетів та депутатських фракцій, особисті помічники парламентарів); 2) експертно-аналітичні (дослідницькі служби, бібліотека, видавництво, правовий відділ); 3) матеріально-технічні (господарська частина, документальний та кадровий відділи, комп’ютерне забезпечення). Інформаційно-дослідницькі служби парламентів випускають наступні продукти:

інформаційні матеріали (інформаційні документи про сформовані практики в окремій галузі);
аналітичні звіти (аналіз конкретної проблеми);
матеріали про світові практики (порівняльний аналіз законодавства і політичних практик в окремій країні або групі країн);
аналітична інформація (узагальнена інформація у вигляді огляду з поточних питань, що регулярно оновлюється);
документи (пошук окремих документів або витягів з них);
експертні матеріали (експертна аналітика з окремих питань);
матеріали симпозіумів, конференцій, семінарів та публічних лекцій;
огляди (огляд довідкових матеріалів та публікацій на певну тему);
тренінги, семінари, навчальні матеріали (навчальні посібники, курси з інформаційної грамотності та історії).

При цьому інформаційно-дослідницькі центри парламентів не зобов’язані:

надавати освітні або академічні послуги (підготовка наукових статей, досліджень на здобуття наукового ступеня);
надавати особисті, фінансові, медичні або юридичні поради у приватних справах, що не стосуються парламентської діяльності;
готувати законопроекти і проекти резолюцій;
здійснювати переклади на вимогу депутатів та комітетів;
писати виступи депутатам;
збирати інформацію про партії і депутатів;
готувати інформацію для проведення політичних кампаній.

Основні вимоги до експертів, які працюють в парламентських дослідницьких службах:

репутація у своїй науковій галузі знань;
наявність міждисциплінарних кваліфікацій, що дозволяє працювати більш ніж в одній галузі досліджень;
мережа контактів серед експертів у міністерствах, університетах та інших академічних підрозділах та дослідницьких службах;
знання не менше двох іноземних мов.

У міжнародній практиці статус парламентських служб регулюється конституційно (Австрія, Греція, Канада, ФРН, Норвегія, Швеція), законодавчо (США, Швеція, Великобританія) або визначається внутрішнім регламентом (Франція, Іспанія, Італія, Польща, Фінляндія, Румунія). Фінансування парламентських служб відбувається з державного бюджету. За окремим винятком, аналітичні відділи можуть отримувати від приватних або державних донорів гранти на дослідження, що стосуються розвитку парламентаризму.

Звертаючись до міжнародного досвіду, класичним прикладом парламентської служби може виступити Європейська парламентська науково-дослідна служба, що є власним дослідницьким відділом та аналітичним центром Європейського парламенту. Її місія полягає в тому, щоб допомогти членам у їх парламентській роботі, надаючи їм незалежний, об'єктивний і авторитетний аналіз, та здійснити дослідження проблем, пов'язаних з Європейським Союзом. Парламентська служба досліджень надає індивідуальні інформаційні послуги щодо країн-членів ЄС, відповідно до конкретних запитів; випускає аналітичні збірники, висвітлюючи політики ЄС та його законодавство; готує аналітичні брифінги для членів Європейського парламенту, допомагаючи тлумачити нове законодавство для широкої громадськості.

З огляду на досвід парламентських служб зарубіжних країн у Великій Британії, апарат парламенту нараховує 10 структурних підрозділів, серед яких виділяють парламентські підрозділи загалом та підрозділи, що обслуговують лише одну з палат. До першої групи належать відділ парламентської асоціації Співдружності націй, управління інформаційно-комунікаційних технологій, архівно-дослідницька служба. У роботі виключно Палати громад допомагають кадровий та фінансовий департаменти, секретаріати комітетів, департаменти інформаційного та господарського забезпечення. Дещо відрізняється організація апаратів парламентів США та Канади, вони складаються з 4 структурних одиниць: 1) секретаріати; 2) служба безпеки; 3) адміністративне управління; 4) служба керівника Апарату. Зокрема, цікаво, що інформаційний відділ належить до департаменту служби безпеки, також важливу роль відіграє служба Капелана (керівника Апарату), що займається всіма процедурними питаннями функціонування парламенту, у тому числі фінансовим аудитом.

Досить цікавою є структура Апарату Бундестагу, що складається з чотирьох департаментів. До першого належать секретаріати комітетів, комісій, відділ з питань парламентів земель; другий займається науково-експертною підтримкою та дослідницькою роботою; третій – генеральний директорат – забезпечує комунікаційні функції; до четвертого директорату належать відділи з управління кадрами, юридичний, служба організаційно-технічного забезпечення та внутрішнього аудиту. У Німеччині парламентська служба є однією з чотирьох департаментів Апарату парламенту і носить назву Відділ парламентської служби та парламентського права. Служба головним чином слідкує за дотриманням процедур під час пленарних засідань та займається підготовкою супровідних матеріалів до законопроектів (аналітичні записки, експертні висновки та пропозиції тощо). Роль парламентської служби є координаційною, зокрема необхідно забезпечити оперативну комунікацію між усіма конституційними органами законодавчого процесу: обома палатами парламенту, федеральним урядом та представниками федеральних земель.

У цьому контексті варто детальніше згадати про інші три департаменти парламенту Німеччини, аби уникнути дублювання функцій. Другий підрозділ займається парламентською адміністративно-господарською підтримкою, забезпеченням кадрами, сюди входить координація відносин з парламентарями інших країн та організація ознайомчих делегацій закордону. Також департамент організовує міжнародні міжпарламентські конференції та офіційні візити представників влади з інших країн. Третій підрозділ займається виключно обслуговуванням керівництва парламенту: президента та віце-президента Бундесрату. Сюди входить підготовка виступів згаданих посадових осіб, організація офіційних візитів, підготовка до пленарних засідань, формування порядку денного. Останній, четвертий, підрозділ займається комунікаціями з пресою та громадськістю. Відділ, відповідальний за публікацію інформаційних матеріалів про діяльність парламенту, обробку повідомлень, випуск коротких оглядів щодо того чи іншого законопроекту, повідомляє про офіційні візити та призначення. Також підрозділ реагує на петиції з ідеями, пропозиціями та зауваженнями, які надходять від представників громадськості та зацікавлених груп.

Заслуговує на увагу організаційна структура парламентської служби Національної асамблеї Франції, яка складається з трьох департаментів: 1) законопроектної роботи; 2) адміністративного (логістика, бюджет та фінансовий контроль закупівель); 3) людських ресурсів інформаційних систем. У парламентах Швеції, Фінляндії та Угорщини організаційна структура Апарату дещо схожа та налічує 5 департаментів: 1) секретаріати голови парламенту та комітетів; 2) департамент зв'язків з ЄС; 3) адміністративний відділ (відділ кадрів та офіс технічного забезпечення); 4) інформаційний відділ (бібліотека та дослідницька служба); 5) центральний офіс (управління документального забезпечення).

Підсумовуючи, можна зробити висновки, що парламентські дослідницькі служби відіграють вирішальну роль у щоденних операціях сучасних демократичних законодавчих органів. Дослідження, проведені ними, та аналіз законодавства сприяють кращому розумінню проблем та можуть прогнозувати вплив політики до її прийняття парламентами. Парламентські служби допомагають у виконанні своїх повноважень та завдань законодавчому органу та підтримують усю супровідну діяльність, пов’язану з продукуванням законів. Також, активно залучаючи ЗМІ та громадськість, парламентські служби активізують контролюючу функцію громадянського суспільства, тим самим підвищуючи якість та ефективність роботи парламенту.

На завершення хочемо також запропонувати ва переглянути відео, на якому працівники Парламентської служби Нової Зеландії розповідають, як вони своєю щоденною роботою змінюють країну на краще:

Матеріал підготовлено в рамках Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа та партнерами.