Місія Європарламенту з реформи Верховної Ради, яку очолює Пет Кокс, цього тижня відвідує Київ. Існує велика ймовірність, що зміни до Регламенту Ради будуть поставлені на голосування вже сьогодні, 16 червня. У першому матеріалі ми розповідали про низьку відвідуваність депутатами засідань своїх комітетів, рекомендації Європарламенту та шляхи вирішення проблеми спікером ВРУ. Сьогодні ж мова піде про “конвеєр законопроектів”, завантаженість комітетів та якість законопроектів.
Проблема: завантаженість роботи комітетів та неякісні законопроекти
За європейськими мірками, українські нардепи подають багато законопроектів: за півтора роки роботи парламенту VIII скликання тільки депутатами зареєстрованобільше 3 тис. проектів законів. Для порівняння, за той самий період німецькі парламентарі ініціювали менше 500 проектів законів, британські - трохи більше 400, а члени впливовішої нижньої палати французького парламенту - менше 200.
Пояснень такої кількості законопроектів може буде декілька:
- бажання нардепів показати виборцям свою активність;
- надмірна специфікація українського законодавства, в якому закони регулюють зокрема і вузькі питання;
- відсутність усталеної традиції належним чином обговорювати концепції зі всіма зацікавленими сторонами, а отже, готувати проекти законів на основіповного циклу публічної політики.
Якість законопроектів часто залишає бажати кращого. Депутати зобов’язані подавати прогнози соціально-економічних наслідків своїх законопроектів, проте роблять це вкрай поверхнево. Фінансово-економічне обґрунтування законопроекту часто зводиться до фрази “прийняття цього Закону не потребує збільшення видатків Державного бюджету України”. Для прикладу, у пояснювальні записці до законопроекту “Про реструктуризацію зобов'язань за кредитами в іноземній валюті” (який дозволяв позичальникам віддавати валютні кредити за старим курсом) не містилося жодної згадки про його шкоду банківській системі.
За чинним регламентом будь-який законопроект, навіть не проголосований у Верховній Раді, розглядається бюджетним, антикорупційним, євроінтеграційним комітетами, а також профільним комітетом. За нашими підрахунками, за цього скликання кожний проект закону розглядається в середньому більше ніж 5-ма комітетами. Очевидно, що ККД комітетів, які розглядають безперспективні законопроекти, дуже низький.
| Що пропонує місія Європарламенту? | Що передбачає законопроект? |
Cтворити окремий підрозділ Апарату Верховної Ради для оцінки законодавчих ініціатив перед їхньою офіційною реєстрацією. Задум такий, що багато з абсурдних законодавчих ініціатив просто не були б зареєстровані і не забирали б робочий час комітетів. Окремо місія наголошує, що новостворений підрозділ має стати незалежним експертним центром щодо застосування Регламенту, “працівники якого діятимуть без страху чи прихильності”. Зрозуміло, що інакше він перетвориться на політичний інструмент. | 1) Додавати до кожного законопроекту фінансово-економічне обґрунтування із відповідними розрахунками. При цьому ініціатор законопроекту може зробити це сам або доручити провести ці розрахунки бюджетному комітету. Якщо такого розрахунку немає, законопроект можна повернути ініціатору без реєстрації. 2) Зобов'язати три комітети - бюджетний, антикорупційний, євроінтеграційний - надавати висновки ще до реєстрації законопроекту впродовж 15 днів. Законопроекти, в яких відсутній хоча б один з 3-х необхідних висновків (не обов'язково позитивний!), повертати ініціатору без реєстрації. 3) Подавати вже після реєстрації кожний законопроект на розгляд регламентним комітетом та комітетом з питань правової політики. Висновки цих комітетів є підставами для повернення законопроекту до ініціатора без внесення до порядку денного. Зараз ці комітети розглядають не усі законопроекти, а лише ті, які хочуть розглянути самі, або ж які доручає розглянути головний комітет чи голова ВРУ. |
Оцінка
Якщо кожен законопроект до реєстрації розглядатимуть три комітети, а після реєстрації – ще два, запропонований порядок “фільтрації” не розвантажить роботу комітетів. Тим більше, що для висновку цих трьох комітетів відводиться менше часу - 15 днів замість 21-го без збільшення персоналу секретаріатів.
До того ж, повертати автору на доопрацювання логічно поганий законопроект. Але якщо один чи декілька з комітетів не надали свого висновку до законопроекту, не означає, що документ поганий - він просто не розглянутий. Автор законопроекту просто не розумітиме, навіщо його доопрацьовувати, і що саме потрібно змінювати.
Як свідчить парламентська практика, комітети майже не дотримуються строків надання висновків до законопроектів. Якщо висновок комітетів зробити необхідною умовою для реєстрації законопроектів, це може стати інструментом обмеження права законодавчої ініціативи. Тому розумно було б обов’язково реєструвати законопроект, якщо ці комітети не надали вчасно попередніх висновків.
Неоднозначним і пропонованим рішення щодо обов’язкового фінансового обґрунтування законопроекту: якщо його немає, ініціатору буде відмовлено в реєстрації проекту закону. З іншого боку, нардеп може перекласти це завдання на бюджетний комітет (зазначивши у пояснювальній записці), і все ж зареєструвати його.
А це де-факто означає, що нардеп може і не прогнозувати фінансових витрат з держбюджету. Саме тому виникає сумнів, чи цей фільтр - ефективний для зменшення кількості законопроектів. Натомість такі зміни породжують умови для використання цього механізму з огляду на політичні антипатії депутатів бюджетного комітету.
Питання попередньої перевірки законопроектів потребує комплексної дискусії з трьох взаємопов’язаних причин.
По-перше, запропонований фільтр може використовуватися, аби блокувати реєстрацію ініціатив від конкурентних політичних сил або від нелояльних депутатів. На відміну від неполітичного відділу Апарату Верховної Ради, створити який рекомендувала місія Європарламенту (рекомендації №3, 4, 5), комітети Верховної Ради складаються з депутатів, які представляють політичні сили, а отже, є політично заангажованими.
По-друге, ми живемо в політично нестабільній системі, а тому маємо нарешті врегулювати діяльність опозиції, щоб дати їй право реально впливати на парламентський процес. Якщо не деполітизувати процес попередньої оцінки законопроектів, опозиція буде змушена просувати свої законодавчі пропозиції через тиск «вулиці», а не за допомогою регламентного процесу. А отже, дестабілізовувати політичну систему.
По-третє, дореєстраційна експертиза законопроектів не повинна перетворитися у боротьбу з ініціативами, які продукують народні депутати чи інші суб’єкти права законодавчої ініціативи - Кабмін і президент. Протидія “законодавчому мотлоху” не дорівнює відмові профільних комітетів та інших інституцій парламенту сприяти удосконаленню законодавчих пропозицій депутатського корпусу.
Загалом треба пам’ятати, що конкурувати потрібно не законопроектами, а рішеннями з певного питання, тому що законопроект - це лише юридичне оформлення рішення. Корені проблеми із законодавчим мотлохом наочно демонструє наявність чотирьох альтернативних законопроектів із реалізації європейських рекомендацій. Попри те, що спікер говорить про широкі консультації (чотири дискусії з головами фракцій, 10-15 засідань робочої групи за участю експертів з громадських організацій”), до законопроекту зареєстровано вже чотири альтернативи.
Таким чином, законопроект спікера так і не став фінальним вираженням досягнення компромісу між усіма учасниками парламентського процесу. В результаті там, де міг би бути зареєстрований один-єдиний законопроект із хорошими шансами на ухвалення, було зареєстровано цілих п’ять.
Павло Миронов, ЧЕСНО
Олександр Клюжев, ОПОРА
Джерело: Новое время