Звіти

Верховна Рада України: перші 100 днів діяльності

РЕЗЮМЕ

7 березня 2015 р. виповнилося 100 днів від набуття повноважень депутатів Верховної Ради України VIII скликання. За перші 100 днів у стінах українського Парламенту було проведено 30 пленарних засідань, на яких ухвалено 379 рішень. У порівнянні із попереднім скликанням, нинішній склад Верховної Ради України більш організовано та менш конфліктно розпочав свою роботу. Зокрема, на відміну від Ради VII скликання, старт роботи якої фактично був зірваний десятиденним блокуванням парламентської трибуни, новим депутатам вдалося уникнути гострих і довготривалих протистоянь.

За цей період народні депутати України восьмого скликання продемонстрували високу активність у підготовці законодавчих ініціатив, кількість яких більше ніж на 40 % перевищує відповідний показник попереднього скликання (1750 законопроектів за 100 днів VIII скликання і 1 008 законопроектів за 100 днів VII скликання). Велика кількість зареєстрованих законопроектів не лише свідчить про прагнення депутатів реалізувати власні напрацювання, а й актуалізує проблему оцінки якості великого масиву ініціатив і відсутності сталої системи планування законотворчої діяльності.

Традиційним питанням українського парламентаризму залишається інституційна незалежність Верховної Ради, відсутність тиску з боку інших державних та політичних інститутів.  Парламент ухвалив 379 проектів законів та постанов Верховної Ради України, при чому ініціаторами 62 % з них були народні депутати України. Цей показник може свідчити про здатність українського Парламенту відігравати провідну та незалежну роль у зміні законодавчого регулювання в країні. У той же час ситуація в Україні вимагає  від Ради оперативної реакції на президентські та урядові ініціативи. За 100 днів роботи Парламент встиг розглянути усі 53 президентські законопроекти і 68 % з них були підтримані депутатським корпусом. Натомість 63 % законопроектів Уряду, які Парламент встиг розглянути, були підтримані в Раді. За результатами узагальнення прийнятих Верховною Радою України рішень можна стверджувати, що до пріоритетів нового скликання входить проблематика діяльності правоохоронних органів, правової політики та правосуддя, національної безпеки та оборони, бюджетної політики тощо.

За підрахунками ОПОРИ, фракція «Народний Фронт» найчастіше підтримувала винесені на розгляд Парламентом проекти рішень (у 75,19 % випадків). Серед фракцій правлячої коаліції «Об’єднання «САМОПОМІЧ» найменше голосувала «за» проекти законів та постанов, які стояли у порядку денному (58,22 %). «Опозиційний блок» масово ігнорував голосування за питання порядку денного пленарних засідань та найменше з усіх фракцій підтримувала проекти законів та постанов (голосування «за» лише у 8,06 % випадків).

Ці підрахунки демонструють політичні стратегії парламентських партій. З одного боку,  «Опозиційний блок» намагаються через механізм голосування утвердити свої позиції як єдиної  опозиційної фракції. З іншого, окремі  члени правлячої коаліції не мають наміру брати політичну відповідальність за усі прийняті Парламентом рішення (зокрема, «Самопоміч»).

Для Верховної Ради України актуальною залишилася проблема відвідуваності  народними депутатами України пленарних засідань. Лише 68 з 423 народних депутатів України відвідали усі 30 пленарних засідань Парламенту. Найбільш дисциплінованими виявилися члени фракції «Народний Фронт», які в середньому відвідали 89 % пленарних засідань. Найменш активно брали участь у пленарних засіданнях члени депутатської групи «Воля народу» (66 %).

100 днів роботи Верховної Ради України засвідчили проблему з порушенням народними депутатами конституційних вимог щодо персонального голосування, необхідність розробки та впровадження стандартизованої системи оцінки якості законодавчих ініціатив та планування законотворчої діяльності.

ЗАКОНОТВОРЧА АКТИВНІСТЬ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ

Відповідно до Конституції України, Верховна Рада є єдиним законодавчим органам влади. До повноважень українського Парламенту належить прийняття законів, при цьому право законодавчої ініціативи належить Президенту України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України.

За 100 днів діяльності Верховної Ради України VIII скликання трьома суб’єктами законодавчої ініціативи – Президент, Уряд, народні депутати України, підготовлено 
2 000 законопроектів. Майже 88 %  з них  внесені народними депутатами України.

1 750 законопроектів належать до індивідуальної чи колективної  ініціативи народних депутатів України, 197 проектів підготовлено Кабінетом Міністрів України,  53 проекти внесено Президентом України Петром Порошенком. 

Народні депутати України VIII скликання за кількістю зареєстрованих законопроектів перевершили своїх колег із попереднього  складу Парламенту. Депутати VII скликання за перші 100 днів своєї робити зареєстрували 1 008 законопроектів, тобто на 42 % менше, ніж обранці нового скликання українського Парламенту. 

Інтенсивність законодавчої ініціативи народних депутатів України, яка значно перевищує аналогічні показники Уряду та Президента України, може мати неоднозначне трактування. З одного боку, народні депутати України VIII скликання вмотивовані на законодавчому рівні виконувати передвиборчі обіцянки та політичні програми, зацікавлені в демонстрації індивідуальної продуктивності. З іншого, велика кількість законопроектів, яка виходить від народних депутатів, може свідчити про неефективність практики погодження між ними політичних та професійних позицій, відсутність планування законотворчої діяльності  в Парламенті. Крім цього, масова реєстрація законопроектів народними депутатами України не забезпечується системною перевіркою якості нормативних ініціатив.

Законодавчий процес в Україні включає декілька етапів, починаючи від підготовки законопроекту суб’єктом права законодавчої ініціативи  і реєстрації його у  Верховній Раді України, попереднього розгляду законопроекту комітетами, завершуючи розглядом законодавчої ініціативи на пленарному засіданні Ради, підписанням  закону Президентом України та його оприлюдненням.

Враховуючи загальну кількість зареєстрованих у Верховній Раді України, найбільше навантаження щодо їх розгляду припадає на Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування. На розгляді цього Комітету як головного виконавця перебуває 296 законопроектів та проектів постанов. Втім, із загальної чисельності лише 25 % є законопроектами, усі інші – проекти постанов Верховної Ради України (переважно постанови щодо оголошення позачергових місцевих виборів).

Найбільш завантаженим також є Комітет з питань податкової та митної політики (218 проектів, де комітет є головним виконавцем), Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (206 проектів), Комітет з питань правової політики та правосуддя (132 проекти), Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України (113 проектів).

Найменша кількість законопроектів та проектів постанов Верховної Ради України знаходиться на розгляді Комітету з питань інформатизації (3 проекти, де комітет є головним виконавцем). Незначною ж є кількість законопроектів, які знаходяться на розгляді Комітету з питань сім`ї, молодіжної політики, спорту та туризму (12 проектів), Комітету з питань транспорту (17 проектів),  Комітету з питань євроінтеграції (16 проектів). 

РОЗГЛЯД ЗАКОНОДАВЧИХ ІНІЦІАТИВ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ VIII СКЛИКАННЯ

Станом на 100 днів діяльності Парламентом VIII скликання було розглянуто 28 % від усіх зареєстрованих законопроектів та проектів постанов Верховної Ради України (560 з 2 000 законопроектів). Зокрема, усі 53 законопроекти, внесені Президентом України, розглянуто Парламентом.

68 % розглянутих Верховною Радою України законопроектів були результативно проголосовані та  прийняті  (379 з 560 проектів). У той же час  показник результативно розглянутих законопроектів від загальної кількості зареєстрованих проектів сягає  19 % (379 з 2 000 законопроектів).

Найбільш успішними суб’єктами права законодавчої ініціативи протягом 100 днів діяльності стали народні депутати України (62 % від прийнятих законопроектів або 236 із 379 проектів).

На другому місці за успішністю законодавчих ініціатив став Кабінет Міністрів (28 % від прийнятих законів та постанов або 107 із 379 проектів), натомість президентські законопроекти складають 9  % від ухвалених Парламентом результативних рішень (36 із 379 проектів). 

Найбільша кількість ухвалених Парламентом рішень входила до сфери відання Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (53 рішення), Комітет з питань правової політики та правосуддя (34 рішення), Комітет з питань національної безпеки й оборони (32 рішення).

Не дивлячись на складну суспільну та соціально-економічну ситуацію в Україні, яка об’єктивно посилює роль виконавчої гілки державної влади та інституту Президента України, домінуючим суб’єктом права законодавчої ініціативи стали народні депутати України. Водночас Парламент оперативно розглядає і схвалює проекти, внесені Президентом України та Урядом. Із 53 законопроектів, внесених Президентом України, 
68 % були підтримані народними депутатами України. У той же час 63 % розглянутих урядових законопроектів отримали схвалення на пленарних засіданнях Парламенту.

ДІЯЛЬНІСТЬ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ ТА ДЕПУТАТСЬКИХ ФРАКЦІЙ

Громадянська мережа ОПОРА  проаналізувала діяльність народних депутатів України та депутатських фракцій за трьома основними критеріями активності: 1) законотворча активність; 2) робота із  запитами; 3) виступи на пленарних засіданнях Верховної Ради України.

Члени фракції «Блоку Петра Порошенка» найчастіше ставали авторами/співавторами законопроектів, які вносились до Верховної Ради України. Усього представники цієї фракції залучалися до підготовки 1 292 проекти законів. Депутати фракції «Народного Фронту» у авторстві та співавторстві із колегами з інших фракцій підготували 1 134 законопроекти. Ці показники законотворчої активності «Блоку Петра Порошенка» та «Народного Фронту» є прогнозованими, враховуючи численність депутатських фракцій. Натомість позафракційні депутати України разом підготували 869 проектів законів, займаючи третю позицію у рейтингу законотворчої активності.

603 законопроекти належать до авторства/співавторства членів фракції ВО «Батьківщина», 324 – фракції Радикальної партії Олега Ляшка, 302 – фракції «Опозиційного Блоку», 278 – фракції партії «Самопоміч». Члени депутатських груп «Економічний розвиток» та «Воля народу» долучалися до розробки 124 та 189 законопроектів відповідно.

Якщо враховувати чисельність фракцій та виводити середню кількість законопроектів на одного члена фракції, то показники активності будуть  іншими.  Середній показник участі одного члена фракції в підготовці  законопроектів приходиться на ВО «Батьківщина» (32 проекти/один член фракції). Водночас відповідні показники Радикальної партії Олега Ляшка складають 15 проектів, партії «Народний фронт» – 14, «Самопомочі» – 9, «Опозиційного блоку» – 8, депутатської групи «Воля народу» – 11, групи «Економічний розвиток» – 7. Натомість на одного позафракційного депутата в середньому приходиться 21 законопроект. Таким чином, фракція «Блоку Петра Порошенка» долучалися до розробки найбільшої кількості законопроектів, але члени фракції ВО «Батьківщина» мали найбільше навантаження в цьому аспекті депутатської роботи.

Кількість законопроектів, які розроблялися окремими депутатами, не може виступати самостійним критерієм оцінки ефективності їх роботи. Очевидно, що в законодавчій діяльності базовим підходом має бути якість ініціатив та пропозицій, а не їхня кількість. У той же час  законопроекти, які вносяться народними депутатами України, є важливим механізмом відстеження політичної та професійної спрямованості депутата, послідовності його позицій та підходів. Станом на 100 днів Парламенту серед депутатів найбільше залучалися до розробки законопроектів та проектів постанов Верховної Ради України Сергій Власенко (273 проекти), Олена Ледовських (264), Олена Бойко (261), Олексій Гончаренко (212). Велика кількість проектів, до розробки яких долучалися ці депутати, пояснюється виключно тим, що вони входять до складу Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, наділеного повноваженнями із підготовки постанов Парламенту із оголошення позачергових  місцевих виборів. У той же час за кількістю змістовних законопроектів лідирують позафракційні депутати Юрій Левченко (97), Михайло Головко (90), Олександр Марченко  (85). Проте лідери переважно перереєстровували законотворчі надбання фракції ВО «Свобода» з попереднього скликання.

За підрахунками ОПОРИ, протягом 100 днів роботи нового Парламенту найбільш активно брав участь в обговореннях питань порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України народний депутат України Олег Ляшко. Цей політик виступав 116 разів на пленарних засіданнях.  До  топ-10 найбільш активних ораторів нового скликання входять член фракції партії «Самопоміч» Олег Березюк (76 вист.), член фракції «Блоку Петра Порошенка» Юрій Луценко (53 виступи), член фракції Радикальної партії Олега Ляшка Віктор Галасюк (53 виступи), член фракції ВО «Батьківщина» Олександра Кужель (50 виступів).  

Найактивнішим членом фракції «Народного Фронту» стала Вікторія Сюмар (39 виступів), «Опозиційного блоку» – Юрій Бойко (25 виступів), депутатської групи «Економічний розвиток» – Віталій Хомутиннік (15 виступів), «Воля народу» – Ігор Єремеєв
(7 виступів). Натомість серед позафракційних депутатів найчастіше виступав на пленарних засіданнях член ВО «Свобода» Юрій Левченко (36 виступів).

У розрізі активності депутатських фракцій, найчастіше брали участь в обговореннях члени фракції ВО «Батьківщина» (в середньому майже 15 виступів на одного члена фракції),  Радикальної Партії Олега Ляшка (в середньому 12 виступів на одного члена фракції), «Самопомочі» (в середньому 8 виступів на одного члена фракції). У середньому на одного представника фракції «Народного Фронту» приходилося 5 виступів, фракції «Опозиційного блоку» – 4 виступи, «Блоку Петра Порошенка» – 3 виступи.  На одного члена депутатської групи «Економічний розвиток» в середньому приходилося 3 виступи,  «Воля народу» – 1 виступ, позафракційних – 4 виступи.

Одним із важливих інструментів депутатської роботи є запит. Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до Президента України, до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій із вимогою надати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

За 100 днів на пленарних засіданнях Верховної Ради України було оголошено 703 запити народних депутатів України. З них, 243 були підготовлені депутатами фракції «Блоку Петра Порошенка», 157 запитів належали позафракційним обранцям, «Народний Фронт» підготував 111 запитів, «Самопоміч» – 73 запити. Натомість депутати фракції Радикальної партії Олега Ляшка, депутатської групи «Економічний розвиток»,  групи «Воля народу» та фракції «Опозиційного блоку» підготували 30, 25, 25, 23 запитів відповідно.

Серед окремих депутатів найбільше користувалися механізмом депутатського запиту  Руслан Сольвар (БПП) та Яків Безбах (позафракційний), які подали за 100 днів роботи Парламенту 49 та 44 запити.

У Верховній Раді України є 16 народних депутатів України, які за 100 днів робити не підготували жодного запиту, не виступали на пленарних  засіданнях і не брали участь у підготовці законопроектів[1]. До цієї групи також належить Надія Савченко, яка незаконно утримується в слідчому ізоляторі Російської Федерації та з об’єктивних причин не має можливості виконувати депутатські повноваження.

ПОЛІТИЧНІ ПОЗИЦІЇ/ГОЛОСУВАННЯ ДЕПУТАТСЬКИХ ФРАКЦІЙ ТА ГРУП

Голосування депутатських фракцій

У період за 27 листопада 2014 р. – 7 березня 2015 р. Верховна Рада України 8-го скликання протягом двох сесій провела 30 пленарних засідань. За цей час було зафіксовано 637 голосувань за питання порядку денного засідань Парламенту.

Враховуючи середньостатистичні показники голосування «за», «проти», «утримався», а також неголосування або відсутності на засіданнях депутатів різних фракцій (див. табл.1), можна засвідчити, що фракція «Народного Фронту» найчастіше підтримувала винесені на розгляд Парламентом проекти рішень (у 75,19 % випадків), друге та третє місце за цим показником поділяють фракції Радикальної партії Олега Ляшка (69,29 %) та ВО «Батьківщина» (63,36 %). Серед фракцій правлячої коаліції «Об’єднання «Самопоміч» найменше голосувало «за» проекти законів та постанов, які стояли у порядку денному (58,22 %).

З-поміж інших фракцій за низкою показників вирізняється фракція партії «Опозиційний блок». Так, члени цієї фракції майже повністю ігнорують виконання обов’язку голосування: навіть за умови присутності у залі Парламенту, вони віддають свої голоси «за», «проти» чи «утримався» щодо поставленого на розгляд проекту рішення лише у 11,75 % випадків. У цілому, «Опозиційний блок» найменше підтримував проекти законів та постанов, винесених на розгляд Парламенту (голосування «за» лише у 8,06 % випадків). Окрім того, його члени найчастіше ухилялися від участі в голосуванні
(у 45,21 % випадків).

За результатами аналізу даних щодо голосувань за цей період, можна дійти до висновку: українські парламентарі неохоче голосують «проти» винесених на розгляд проектів рішень. Найчастіше проти законопроектів голосують позафракційні – у 4,03 % випадків, за цим показником їх наздоганяє фракція «Опозиційного блоку» – 3,52 %. Решта груп і фракцій натискають кнопку «проти» у середньому від 0,35 % (фракція «Народного Фронту») до 1,86 % (фракція «Об’єднання «Самопоміч») випадків.  Депутати також майже не користуються опцією «утриматися» від голосування – у відсотковому відношенні її використання варіюється від 0,11 % (фракція «Народного Фронту») до 1,29 % (позафракційні).

Натомість зафіксовано високі показники «неголосування» – ситуації, коли депутати не голосують взагалі – ні «за», ні «проти», ні «утримався», хоча були зареєстровані на засіданні та, відповідно, фізично присутні у Парламенті. Таку позицію можна розцінювати як ухиляння від виконання депутатського обов’язку брати участь у розгляді винесених на розгляд законопроектів. Фракція «Об’єднання «Самопоміч» відмовлялася від участі в голосуванні у 24,21 % випадків, поступаючись у цьому лише членам депутатських груп «Економічний розвиток» (44,44 %), «Воля народу» (26,32 %) та лідеру за цим показником – фракції «Опозиційного блоку» (45,21 %).

Проблема неможливості встановлення політичної позиції фракцій та депутатських груп щодо питань порядку денного через відсутність депутатів на пленарних засіданнях найбільше притаманна депутатським групам «Воля народу» (відсутні у 52,75 % випадків голосувань) і «Економічний розвиток» (33,25 %), позафракційним (45,59 %) та фракції «Опозиційного блоку» (43,04 %).

Якщо брати до уваги показники одночасно за двома критеріями – відсутності і «неголосування», то можна виявити значну кількість депутатів, які незадовільно виконують свої обов’язки у Парламенті. Так, близько третини депутатів (142 особи) Верховної Ради більше ніж у 50 % випадків голосувань за питання порядку денного відсутні на засіданні або ж присутні у залі Парламенту, але не голосують.

Таблиця 1. Голосування депутатських фракцій та груп

Персональне голосування народних депутатів України

На основі даних щодо 637 голосувань за проекти рішень у період з 27 листопада 2014 р. по 6 березня 2015 р. можемо констатувати: найчастіше винесені на розгляд Парламентом рішення підтримували члени фракції «Народного Фронту» М.О. Кадикало (90,42 % голосувань «за») та В.А. Корчик (89,32 %), а також представник «Блоку Петра Порошенка» І.Д. Спориш (89,32 %).

Лідерами з висловлення позиції «проти» є позафракційні депутати: А.Ю. Іллєнко (19,46 % голосувань «проти»), Ю.В. Левченко (19,15 %), О.О. Марченко (18,99 %). Цікаво, що за увесь час роботи у Парламенті нового скликання 82 депутати різних фракцій і груп жодного разу не натиснули кнопку «проти» під час голосування.

Значна частка депутатів чинного скликання ігнорує голосування та не висловлює жодної чіткої позиції під час розгляду проектів законів. Передують у цьому члени фракції партії «Опозиційний блок», груп «Економічний розвиток» і «Воля народу», а також позафракційні – вони поділили між собою перші 43 позиції за цим критерієм. Депутатами, які найчастіше надають перевагу «неголосуванню» за проекти рішень, є С.М. Ларін (не голосував у 82,26 % випадків), В.В. Зубик (78,8 %) та Л.М. Клімов (78,49 %).

Не враховуючи ув’язнену у РФ депутата ВО «Батьківщина» Н. Савченко, найбільше голосувань у Парламенті пропустили позафракційні К.В. Жеваго (95,6 % голосувань) та С.П. Клюєв (93,87 %), а також «старожил» Парламенту Ю.Л. Звягільський (93,72 %) – член фракції партії «Опозиційний блок».

Позафракційні Д.О. Шенцев, та Д.В. Святаш разом з С.В. Льовочкіним (член фракції партії «Опозиційний блок») не більше 6 разів кожен проявили свою позицію «за» чи «проти» під час голосування за 637 проектів рішень, у решті випадків – або були відсутні, або ж не голосували.

ДИСЦИПЛІНОВАНІСТЬ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ

Згідно із Законом України «Про регламент Верховної Ради України», перед відкриттям кожного пленарного засідання проводиться реєстрація народних депутатів особисто на підставі пред'явлення посвідчення народного депутата та підтвердження своєї присутності власноручним підписом. У залі засідань Верховної Ради народний депутат реєструється за допомогою електронної системи в такий спосіб, що унеможливлює здійснення реєстрації замість народного депутата іншою особою. У той же час дані письмової реєстрації є підставою для нарахування виплат народному депутату за час участі в пленарних засіданнях Верховної Ради.

Протягом 100 днів роботи Верховної Ради України відбулося 30 пленарних засідань. За даними письмової реєстрації  в усіх без виключення пленарних  засіданнях  Парламенту взяли участь  68 народних депутатів України.

Серед усіх депутатів найменшу кількість пленарних засідань Верховної Ради України за даними письмової реєстрації відвідали Андрій Білецький (13 %), Дмитро Ярош (17 %), Сергій Пашинський, Володимир Зубик, Михайло Добкін (по 23 %). Член фракції ВО «Батьківщина» Надія Савченко не була присутньою на жодному пленарному засіданні новообраного Парламенту у зв’язку із її викраденням на території України та незаконним утриманням у слідчому ізоляторі Російської Федерації. Натомість позафракційний народний депутат України Дмитро Ярош бере активну участь у проведенні антитерористичної операції  на території Донецької та Луганської областей та  отримав поранення під час бойових дій. Низькі відвідуваності народним депутатом України Андрій Білецьким може бути пояснено тим, що він залучається до керівництва полком патрульної служби міліції особливого призначення «Азов» ГУ МВС України в Київській області.

У розрізі середніх показників відвідуваності пленарних засідань членами депутатських фракцій та груп найбільш дисциплінованим виявився «Народний Фронт» (показник відвідуваності – 89 %). Найменш активно відвідували пленарні засідання Верховної Ради України члени депутатської групи «Воля народу» (66 %).

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Голові Верховної Ради України, народним депутатам України

• Ініціювати в межах парламентських інституцій розробку та впровадження повноцінної системи оцінки якості законопроектів та планування законотворчої діяльності;
• Забезпечити неухильне виконання народними депутатами України вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» щодо письмової реєстрації на пленарних засіданнях;
• Забезпечити виконання пункту 5 Статті 33 Закону України «Про статус народного депутата України», згідно з яким «за дні, в які народний депутат без поважних причин не виконує свої депутатські повноваження, передбачені законом, за поданням комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики, народним депутатам не провадяться виплати, пов'язані з виконанням депутатських повноважень»;
• Завершити процес законодавчого та технологічного унеможливлення порушень конституційних вимог щодо персонального голосування народних депутатів України.