Звіти

Підсумки роботи комітетів ВРУ VII скликання за дві сесії

Напередодні відкриття 3 сесія Верховної Ради VII скликання Громадянська мережа ОПОРА опублікує серію матеріалів щодо підсумків роботи парламенту за поточний період. Документи є частиною довготермінового моніторингу, який здійснюється організацією після парламентських виборів 2012 року. Враховуючи результати екпертного опитування ОПОРИ, приуроченого до півріччя роботи ВРУ, перший звіт стосується діяльності парламентських комітетів. Нагадаємо, що роботу в комітетах, визнано найбільш пріоритетною формою реалізації повноважень народних обранців. ОПОРА сподівається, що дані публікації допоможуть громадянам ретельніше слідкувати за поточною роботою парламенту, народних депутатів  бути відкритими та підзвітними, Верховну Раду – інституційно незалежною.

Діяльність парламентських комітетів

У Верховній Раді VIIскликання сформовано 29 комітетів. З них лише в Комітеті з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи збалансоване політичне представництво від опозиційних та провладних фракцій. Щодо решти, Партія регіонів та її союзники сформували більшість у 21 комітеті, опозиція - у 7. Найпопулярнішим серед парламентарів є Комітет з питань бюджету. До його складу увійшло 37 депутатів, що на 7 більше  ніж передбачено Законом «Про комітети Верховної Ради України». На другому місці по кількості народних обранців знаходиться Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин, який налічує 28 депутатів. Працювати у Комітеті з питань податкової та митної політики зголосилося 27 депутатів.Непопулярними серед народних обранців є Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів та Комітет з питань інформатизації та інформаційних технологій. До їх роботи долучилося по 7 депутатів. Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону «Про комітети Верховної Ради України», до складу кожного з комітетів може входити не менше 9 і не більше 30 народних обранців. Таким чином, виникає питання щодо доцільності та легітимності роботи даних комітетів у діючому форматі.

Станом на кінець другої сесії в 29 комітетах Верховної Ради зареєстровано до розгляду 2235 законопроектів. Левова частка проектів знаходиться на розгляді Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України. В Комітеті зареєстровано 1603 законопроекти. На другому місці по кількості опрацьовуваних нормативно-правових актів знаходиться Комітет з питань бюджету. На його розгляді перебуває 1457 законопроектів. У Комітеті з питань європейської інтеграції накопичилось 1379 проектів нормативно-правових актів.

Активність депутатів на комітетських засіданнях

Найбільш прийнятним майданчиком для конструктивного обговорення депутатами проектів нормативно-правових актів в Україні мали б стати засідання комітетів Верховної Ради. Однак, аналіз виступів народних обранців свідчить, що парламентська дискусія є доволі млявою. ОПОРА проаналізувала протоколи та стенограми засідань комітетів, які вдалось отримати в офіційному порядку, на основі чого і грунтується даний аналіз.

Найбільш активними під час обговорення законопроектів є члени Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Якщо розділити суму виступів депутатів на їх загальну кількість, то у відсотковому відношенні середній показник нардепів на засіданнях комітету складе 80,07%. На другому місці - Комітет з питань науки і освіти - 67,98%. В Комітеті з питань інформатизації та інформаційних технологій показник виступів депутатів становить 60%. На засіданнях решти комітетів дискусії щодо суспільно-важливих питань практично не відбуваються. Для прикладу, в Комітеті з питань правової політики середній показник депутатських виступів становить 3,88%. У Комітеті з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності – 7,33%. У Комітеті з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму – 7,59%.

Показник активності депутатів за комітетами Верховної Ради

*Інформація про виступи членів комітетів отримана з протоколів засідань. В таблиці відсутня інформація про виступи депутатів на засіданнях Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, Комітет з питань бюджету та Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності ВРУ. Ці комітети незаконно приховують протоколи засідань.

Активність спікерів по фракціях

Найбільш активною фракцією у комітетах є «Свобода», середній показник кожного члена якої - 38,29%. Найменш активною парламентською фракцією є «Партії регіонів», на депутатів якої припадає 21,88% виступів. Активність позафракційних депутатів - 17,27%.

*Дане дослідження враховувало кількість виступів депутатів у співвідношенні до розміру фракції.

Аналіз обговорення проектів нормативно-правових актів на засіданнях парламентських комітетів свідчить про нерівномірний розподіл спікерів по фракціях. Щоб визначити, в якій з політичних сил найбільше ораторів, всіх депутатів поділено на 4 умовних категорії: «німих» (показник виступів на засіданнях від 0 до 10%), «мовчунів» (від 10 до 30%), «спікерів» (від 30 до 60%) та «ораторів» (від 60 до 100% виступів).

Найбільш активними у відсотковому співвідношенні є депутати фракції ВО «Свобода». З 30 членів партії 6 депутатів – оратори, показник виступів яких складає від 60 до 100%. Показник «німих» депутатів у ВО «Свобода» - 20%, тобто - 6 народних депутатів.

З 166 депутатів фракції Партії регіонів всього 15 (9%) є ораторами, які регулярно виступають на засіданнях своїх комітетів. 66 депутатів фракції (39,8%) переважно відмовчуються.

Серед 22 позафракційних депутатів  лише 1 оратор. «Німих» позафракційних депутатів на засіданнях комітетів 54,5%, тобто 12 осіб.

Решта депутатських фракції мають відносно рівну кількість спікерів та мовчунів.

Доступність інформації про діяльність комітетів

Частина 2 ст. 9 Закону «Про комітети Верховної Ради України» передбачає обов’язкове розміщення інформації про поточну діяльність комітетів на офіційному веб-сайті ВР. На практиці, замість інформації про засідання та прийнятті рішення, парламентський веб-портал оприлюднив дані про персональний склад комітету, підстави його створення та контакти секретаріату. Таким чином, можна стверджувати про неналежне виконання вимог законодавства в частині інформування населення про діяльність комітетівчерез веб-сайт Верховної Ради. Аналогічне стосується інформаційної роботи комітетів, які згідно ч. 3 ст. 9 Закону «Про комітети Верховної Ради України» мають право поширювати дані про свою діяльність через власні веб-сторінки, однак, цього не роблять.

На виконання вимог закону 22 з 29 комітетів створили власні веб-сторінки. Однак, через відсутність єдиних стандартів щодо їх оформлення та наповнення, рівень оприлюднення інформації про діяльність комітетів різний. Перш за все, варто відзначити, що жоден з існуючих веб-ресурсів комітетів Верховної Ради не містить вичерпної інформації, необхідної для якісної оцінки роботи народних депутатів.

Опираючись на вимоги Закону «Про доступ до публічної інформації», а також на міжнародний досвід оприлюднення даних про діяльність депутатів у робочих органах, ОПОРА проаналізувала якісь наповнення веб-сайтів комітетів Верховної Ради України. Публічну інформацію, яка мала б оприлюднюватися на сайтах, умовно розділили на 4 категорії: «історія комітету», «інформація про діючий комітет», «поточна діяльність комітету» та окремо «законотворча діяльність комітету». Кожна з перерахованих категорій є сукупністю даних, необхідних для якісної оцінки роботи депутатів. Так, аналіз висвітлення поточної діяльності комітету включає оприлюднення на веб-сайті стрічки новин, періодичність її оновлення та якість матеріалів, висвітлення дат минулих та майбутніх засідань, протоколів та стенограм, порядків денних, інформації про присутність депутатів на засіданнях. Під час аналізу оприлюднення даних про законотворчу діяльність комітету враховувалася наявність переліку та текстів законопроектів з яких комітет є головним та проектів до яких комітет має подати пропозиції, інформації про стадії розгляду документів, наявність рекомендацій, експертних висновків, даних про розподіл законопроектів за підкомітетами тощо.

Результати моніторингу показали, що лише 3 комітети з 29 оприлюднюють на своїх сайтах трохи більше половини суспільно-важливої інформації. Мова йде про Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією, Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування і Комітет з питань свободи слова та інформації. Сайти решти комітетів ВР містять від 14 до 46% даних. Найгірше з наявних наповнюється сайт Комітету з питань верховенства права та правосуддя. Цей веб-ресурс дає можливість ознайомитися лише з складом, стрічкою новин комітету та планами роботи. Найменше уваги на сайтах комітетів ВР приділяється висвітленню питань, що стосуються поточної законотворчої діяльності. Інформація про стадії розгляду законопроектів, рекомендації, експертні висновки до них та дати розгляду документів в інтернеті практично відсутні. Аналогічна ситуація з оприлюдненням стенограм засідань, які є доказом обговорення та прийняття рішення по певному питанню. Ці документи повинні висвітлюватися на сайтах комітетів в обов’язковому порядку, проте, цього не відбувається.  На практиці, лише 2 з 29 комітетів регулярно оприлюднюють стенограми засідань в мережі Інтернет.

Ще 7 комітетів ВР взагалі не мають власних веб-сайтів. Мова йде про Комітету з питань економічної політики, Комітету з питань охорони здоров’я, Комітету з питань соціальної політики та праці, Комітету з питань транспорту і зв’язку,Комітету з питань фінансів і банківської діяльності, Комітет у закордонних справах. Парадоксально, але навіть профільний Комітет з питань інформатизації та інформаційних технологій, який серед іншого опікується розвитком віртуального простору в Україні, немає власного веб-сайту.

Відвідуваність депутатами засідань комітетів

Найвищий показник присутності народних депутатів на засіданнях (97,62%) у Комітету з питань фінансів і банківської діяльності. На другому місці – Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності (90,85%). Показник присутності народних депутатів на засіданнях Комітету з питань промислової та інвестиційної політики становить 89,61%, Комітету з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією – 87,5%, Комітету з питань охорони здоров'я – 87,5%, Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування – 86,98%, Комітету з питань соціальної політики та праці – 86,06%. Найменш дисциплінованими є депутати Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики. У відсотковому співвідношенні вони були присутні на 58,33% засідань. Дещо краща, однак, незадовільна ситуація у Комітеті з питань транспорту і зв'язку, відвідуваність якого становить 66,67%. В Комітеті у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів – 69,05%.

За перших пів року роботи парламенту найкращий показник відвідуваності засідань комітетів мають депутати, що належать до фракції ВО «Свобода» – 90,5%. Показник відвідуваності членів фракції КПУ становить 82,7%, «УДАР» – 80,3%, ВО «Батьківщина» – 78,3%, Партії регіонів – 78%, позафракційних – 70,2%.

6 депутатів Верховної Ради не відвідали жодного засідання комітету, до складу якого входять. Лідерами за кількістю пропусків засідань є позафракційні депутати Ігор Палиця, Павло Балога, Костянтин Жеваго, депутат фракції Партії регіонів Юрій Іванющенко, Віталій Ковальчук з партії «УДАР» та Петро Симоненко (КПУ). Ігор Палиця пропустив всі засідання Комітету з питань економічної політики; депутати Юрій Іванющенко та Віталій Ковальчук – Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; Павло Балога, Костянтин Жеваго, Петро Симоненко – Комітету з питань правової політики.

Низький відсоток відвідуваності мають також депутати від Партії регіонів Нвєр Мхітарян та Олександр Онищенко. Пан Мхітарян відвідав 1 з 12 засідань Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики. Депутат Онищено - 1 з 9 засідань Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки.

Жодного засідання комітетів не пропустили 99 парламентарі. З них 51 депутат належать до фракції Партії регіонів, 19 з ВО «Батьківщина», 12 з ВО «Свобода», по 7 з фракції «УДАР» та КПУ та 3 позафракційних депутати. Найбільше дисциплінованих депутатів працює у складі Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності. 9 з 17 його членів не пропустили жодного засідання. У Комітеті з питань транспорту і зв'язку – 7 осіб, у Комітеті з питань національної безпеки і оборони, у Комітеті з питань охорони здоров'я та у Комітеті з питань промислової та інвестиційної політики – по 6 осіб. Найменше депутатів, що мають абсолютний показник відвідуваності працюють у Комітеті з питань економічної політики, у Комітеті у закордонних справах та у Комітет з питань соціальної політики та праці. В кожному з них лише 1 депутат регулярно відвідує засідання. Гірша ситуація тільки в Комітеті у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів, де немає жодного депутата з абсолютним відсотком відвідуваності засідань.

Доступ до засідань комітетів та рекомендації

У Верховній Раді відсутня стандартна процедура допуску журналістів до публічних заходів, зокрема засідань комітетів. Пункт 7 Положення про порядок акредитації журналістів і технічних працівників засобів масової інформації, на який посилається Прес-служба, гарантує право входу працівників ЗМІ до:

• ложі преси і кулуарів сесійної частини будинку по вул. Грушевського, 5 (крім сесійної зали) під час засідань Верховної Ради України через під´їзд № 1;
• відповідних будинків Верховної Ради України підчас брифінгів, прес-конференцій, круглих столів, інших відкритих для засобів масової інформації заходів;
• відповідних будинків Верховної Ради України підчас відкритих засідань комітетів, тимчасових комісій Верховної Ради України.

На практиці, доступ журналістів до будівель, де відбуваються засідання комітетів відбувається згідно вимог Положення 2006 року, яке вимагає погодження участі преси з головою комітету чи Прес-службою. Охорона не пропускає журналістів, доки не знайдуть потрібного прізвища у списку запрошених на засідання. Попереднє погодження, як і акредитаційна картка, не гарантують місце у «переліку обраних». Все залежиться від доброї волі членів комітетів. Одні без проблем виробляють перепустки, інші використовують норми недійсного документу 2006 року, що обмежує доступ до роботи комітетів. Серед останніх - Комітет з питань бюджету, Комітет з питань національної безпеки і оборони, Комітет з питань регламенту депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України. Відносно просто виробляється перепустка на засідання Комітету з питань європейської інтеграції, Комітету з питань науки і освіти, Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності тощо. Однак, яка б за рівнем складності не була процедура погодження, доступ журналістів до засідань обмежується, що суперечить нормам Положення 2011 року.

Вільний доступ громадян до суспільно-важливої інформації є невід’ємною складовою демократії та запобіжником від проявів неналежного врядування. В роботі комітетів є ряд моментів, які суперечать принципам прозорості та публічності, закріплених як у профільному законі, так і міжнародних документах. Зважаючи на те, що відкритість діяльності народних обранців є запорукою зростання довіри до парламенту та його колегіальних органів, Громадянська мережа ОПОРА підготувала пропозиції:

1. Забезпечити систематичне висвітлення інформації про роботу Комітету та прийнятті ним рішення на офіційному веб-сайті Комітету.

Закон «Про комітети Верховної Ради України» передбачає розміщення інформації про поточну діяльність  комітетів на офіційному веб-сайті Верховної Ради України. Проте, зважаючи на значні обсяги суспільно-важливих даних, доцільним є забезпечення регулярного оприлюднення інформації про діяльність комітетів на власних інтернет – ресурсах.

За даними Громадянської мережі ОПОРА, рівень висвітлення суспільно-важливих даних про діяльність Комітетів Верховної Ради в мережі Інтернет є незадовільним. 13 з 29 комітетів не мають власних інтернет-сайтів. Більшість існуючих сайтів комітетів не оновлюються, відсутні єдині стандарти висвітлення даних.

Зважаючи на викладене вище, Громадянська мережа ОПОРА рекомендує забезпечити стабільну роботу персонального сайту Комітету та оприлюднення на його сторінках інформації про:

• Персональний склад Комітету та підкомітетів, розподіл обов’язків між членами Комітету, склад секретаріату та його обов’язки. Контактні дані;
• План проведення засідань Комітету та порядок доступу до них для представників ЗМІ, ІГС та громадян;
• Протоколи та стенограми засідань, прийняті рішення, перелік законопроектів, що знаходяться на розгляді Комітету. Згідно ч.6 ст.51 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», протокол  і  стенограма  засідання  комітету  є офіційними документами,  що  підтверджують  процес  обговорення  і  прийняття рішення, висновку, рекомендації комітету. Відповідно до ст.9 Закону, протокол та стенограма повинні розміщуватися на офіційному веб-сайті ВРУ або на веб-сайті комітету.

2. Оприлюднювати інформацію щодо відкритих засідань комітету, підкомітетів, робочих груп, комітетських слухань та інших робочих органів комітету.

Згідно п. 7 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації зобов’язаний оприлюднювати плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань.

3. Забезпечити вільний доступ засобів масової інформації на засідання комітету, підкомітетів, робочих груп, комітетських слухань та інших робочих органів комітету.

Законом «Про доступ до публічної інформації» передбачено право на доступ до публічної інформації через забезпечення доступу до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень. На практиці, це право обмежується необхідністю додаткового погодження присутності представників ЗМІ та ІГС з головою Комітету чи уповноваженим представником.