А як у них?

А як у них? Як світові парламенти забезпечують якість законодавчих ініціатив?

З року в рік українські законодавці реєструють тисячі законопроектів, з яких лише невелика частка (менше третини в 2015 р.) потрапляє в порядок денний та виноситься на голосування (детальніше у звіті ОПОРИ щодо 1 року діяльності ВРУ). Окрім того, громадськими експертами регулярно піднімається питання низької якості законопроектів, які пропонуються до розгляду українським парламентом. У той самий час уряди різних країн по-різному вирішують проблему підвищення якості законодавчих ініціатив, зокрема шляхом обмеження права депутатів на їх здійснення.

У більшості конституцій європейських країн закріплені положення про звуження повноважень законодавчої гілки влади, зокрема депутатів, у частині законодавчої ініціативи. Причиною цьому є те, що відповідальність за реалізацію державної політики покладається на уряд, тому саме йому надається широке право диктувати порядок денний законодавчої роботи. Частка внесених ним законопроектів у країнах, де він наділений правом законодавчої ініціативи, коливається від 60% до 90% від загальної маси зареєстрованих ініціатив (зазвичай цей відсоток зберігається і стосовно прийнятих законів).

Така велика кількість говорить про те, що саме урядові спеціалісти, які тривалий час працюють в тій чи іншій сфері, можуть забезпечити кваліфікований супровід та фінансово-економічне обґрунтування законопроекту. Парламент володіє повною інформацією про процеси, що відбуваються в країні, та може створювати нові політики, визначати сфери, які потребують найбільшого законодавчого регулювання. Важливим аргументом є можливість залучення до розробки законопроектів не тільки профільних міністрів, а й представників будь-яких органів та організацій, що дає новому законопроекту набагато більшої сили та впливовості. Так, уряд може провести необхідні громадські обговорення, наукові дослідження, соціологічні опитування, підготувати кваліфіковану аналітику. Крім того, узгодження інтересів усередині уряду на етапі підготовки законопроекту гарантує відсутність проблем уже на етапі реалізації нової політики після прийняття закону.

Натомість депутатські ініціативи через некомпетентність та брак ресурсів часто є низької якості та носять популістський характер. Зокрема, у розвинутих демократичних країнах процедура як розгляду, так і підготовки законопроекту є настільки складною, що один парламентар або навіть група не можуть осилити такий об’єм роботи. Наприклад, у Великобританії підготовка нового законопроекту триває близько півтора року і вимагає розробки ґрунтовної пояснювальної записки, окремої аналітики стосовно оцінки впливу прийняття законопроекту (фінансовий і соціальний вплив, наслідки для бізнесу, профспілок та окремих груп); якщо дія майбутнього закону буде поширюватися на всю територію Великобританії, то додаються законодавчі погоджувальні рішення від парламентів Шотландії, Північної Ірландії та Уельсу. Саме тому ініціаторами законопроектів найчастіше стають окремі міністерства і близько 90% урядових ініціатив стають новими законами.

Окремі країни йдуть на обмеження права депутатів на законодавчу ініціативу, зокрема в Іспанії та Польщі законопроекти може вносити ціла фракція або щонайменше 15 депутатів, Латвія вимагає від 5 підписів народних обранців, Німеччина – не менше 5% від складу Бундестагу або щоб це була ініціатива від фракції. В Естонії, Словаччині та Угорщині законопроекти можуть подавати лише комітети. Цікаво, що в згаданій Іспанії комітети можуть самостійно приймати закони (окрім таких базових, як конституційна реформа, бюджет, міжнародні питання) оскільки їхній склад відповідає парламентському представництву партій.

Часто в європейських країнах існують конституційні заборони на внесення законопроектів депутатами з окремих питань, найпоширенішою є норма про те, що лише уряд може подавати на розгляд державний бюджет. У деяких країнах депутати не можуть вносити законопроекти, наслідками яких є збільшення видатків з державного бюджету або скорочення надходжень до нього (Греція, Ірландія, Португалія та Франція). В Австрії, Естонії та Нідерландах, де право парламентарів ініціювати закони обмежено, вони можуть надавати законодавчу пропозицію для розробки урядом відповідного законопроекту.

Варто зазначити, що велика частка прийнятих законопроектів не свідчить про їхню високу якість, вирішення суспільних проблем та ефективність законодавчого органу. Кількість законопроектів залежить від правил та процедур законодавчого розгляду, встановлених парламентським регламентом країни. У більшості розвинутих демократичних країн регламент вимагає детального обґрунтування чому має бути прийнятий законопроект, зокрема опису соціальних, економічних та юридичних наслідків його прийняття, також часто додаються результати проведених консультацій з громадськістю, виклад висновків та пропозицій від науково-дослідних інститутів та аналітичних центрів.

До прикладу, Сейм Польщі VI каденції (2007-2011) за 4 роки діяльності прийняв 952 (63%) закони із 1511 зареєстрованих законопроектів. У Великобританії за сесію 2014-2015 років усі читання в Палаті Общин та Палаті Лордів пройшли лише 68 білів. У США за сесію 2013-2014 років у Конгресі було зареєстровано 3 809 законопроектів, а прийнято лише 223 (6%). В Естонії за сесію 2014-2015 років VIІІ скликання Рійгікогу з 145 зареєстрованих 57 (39%) стали чинними нормативними актами. Однак є країни, у парламентах яких реєструється дуже велика кількість законопроектів, наприклад Італія близько 8000 законопроектів за скликання, та близько 1500 (19%) прийнятих законів. Цьому сприяють відсутність обмежень щодо реалізації права законодавчої ініціативи окремими депутатами, як і в Україні, та відсутність положень про зняття законопроектів, які не були прийняті протягом сесії.

Безумовно, тривалий процес підготовки законопроектів впливає й на їхню кількість. Часто їх просування супроводжується виданням Білої (постановка проблеми та пропозиція конкретних кроків для її вирішення) та Зеленої (загальне пояснення запропонованої політики) книг, що презентують громадськості для обговорення та внесення зауважень. Попри те, що проведення парламентських слухань, консультації з науково-дослідними та громадськими організаціями подовжують період прийняття нової політики, при цьому суттєво покращується якість закону та рівень його сприйняття суспільством.

Підготовлено в рамках Програми USAID “РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво”, що виконується Фондом Східна Європа.