А як у них?

05 квітня 2018 року

А як у них? Формування депутатських фракцій

У контексті нестабільної внутрішньої організації Верховної Ради України, багато експертів відзначають низку проблем фракційного функціонування у парламенті, серед них можна виділити:

слабку організаційну структуру Верховної Ради (відсутність фракційної дисципліни, постійний вхід/вихід фракцій із коаліції/опозиції);
недостатню ефективність роботи політичних фракцій під час розробки законодавчих ініціатив;
регулярні міжфракційні переходи депутатів;
ситуативне формування більшості під час голосувань.

Для покращення структурного функціонування українського парламенту, у першу чергу, необхідно звернутися до міжнародного досвіду, а саме практик, закріплених нормативно-правовими актами. В Європі порядок формування політичних фракцій зазвичай визначається регламентом парламенту (Німеччина, Франція, Угорщина, Чехія, Польща), інколи створення фракцій регулює конституція країни (Іспанія, Італія, Португалія, Данія, країни Прибалтики, Греція), украй рідко може бути прийнятий окремий закон про фракції (Швейцарія). В окремих європейських країнах питання парламентських фракцій взагалі законодавчо не врегулювано (Норвегія, Фінляндія, Нідерланди), проте це не означає, що даний політичний інститут працює неефективно, просто він функціонує відповідно до усталених норм та практик. В Україні утворення та функціонування фракцій регулюють Закони України «Про Регламент Верховної Ради України», «Про вибори народних депутатів України»; особливість діяльності кожної фракції зазвичай відбита в Положенні про фракцію або у внутрішньофракційному статуті. Подібні документи також визначають структуру фракції, порядок прийняття рішень, голосування в парламенті тощо. Фракція складається з керівного органу – голови та співголів, які утворюють правління (відповідають за політичний курс партії, окремі процедурні напрямки, наприклад, підготовка до виборів; нагляд за підтримкою фракційних законопроектів у парламенті; забезпечення фракційної дисципліни тощо) та власне членів фракції, що утворюють робочі групи, які займаються опрацюванням рішень за різними напрямками і підготовкою законопроектів.

Повертаючись до термінології, варто відзначити, що в більшості країн (Німеччина, Іспанія, Нідерланди, Бельгія, Швейцарія, Угорщина) структурні політичні групи парламенту носять назву «фракцій», однак також можуть вживатися відповідники, як «партійні групи» у Швеції, «парламентські групи» у Франції та Італії. У країнах Центрально-Східної Європи та їх називають партійними клубами, у Балканському регіоні – депутатськими об’єднаннями, а у Великобританії – за назвами політичних партій.

Серед основних вимог для створення фракції є певна кількість депутатів, що вираховується або від загальної кількості парламентарів, або від отриманих голосів на виборах (мінімальна кількість відповідає прохідному бар’єру). Необхідний мінімум встановлюється для того, аби фракція могла бути представлена в більшості парламентських комітетів та комісій. У Німеччині вона має складати не менше 5% депутатів Бундестагу (близько 25), Франції – 30 депутатів, Італії – 20, Румунії – 10, Австрії та Швейцарії – 5, Бельгії – 3. У Нідерландах політичну фракцію може створити один депутат, якщо він єдиний представник партії в парламенті. Також необхідно звернути увагу, що у деяких країнах питання мінімальної кількості депутатів фракції не регулюється. Другою основною вимогою є партійна належність. Парламентські фракції зазвичай формуються з членів однієї партії, в окремих країнах є практика створення змішаних фракцій з кількох партій, що мають близьку політичну позицію з більшості питань порядку денного (Нідерланди, Іспанія); в Австрії та Італії дозволено формувати фракції, до яких входять безпартійні депутати.

Відповідно до західної парламентської практики кожна сформована фракція має свої права та повноваження, серед яких:

вплив на формування порядку денного;
право законодавчої ініціативи;
представництво в постійних колегіальних органах парламенту (комітети та комісії);
право обрання представників фракцій на керівні посади парламентських комітетів та комісій;
можливість ініціативи створення тимчасових слідчих комісій;
право на виступ;
доступ до урядових даних;
подання інтерпеляцій* в уряд (*інтерпеляція – форма парламентського контролю, за умов якої фракція робить офіційне звернення до уряду в цілому або окремого міністерства/виконавчого органу з метою розтлумачити дію/позицію/законопроект/дані тощо. Подібний запит вимагає відповіді з детальним обґрунтуванням та подальшої реакції щодо визначеної проблеми. Неналежне виконання подібного завдання може підняти питання про недовіру до уряду);
висловлення вотуму недовіри уряду або окремим органам виконавчої влади;
право на представництво в міжнародних парламентських делегаціях.

Фракції відіграють визначну роль під час формування уряду – якщо одна з них має більшість у парламенті, то саме вона формує урядовий кабінет, а її лідер стає прем’єр-міністром; в іншому випадку – уряд створюють фракції, що увійшли до коаліції. Фракції, які не увійшли до коаліції, переходять в опозицію та можуть створити опозиційний уряд. У цьому контексті варто підняти питання фракційної дисципліни, яка може здійснюватися за британською або американською моделями. Остання передбачає відносну свободу депутатів під час голосувань, головне – це відповідальність перед виборцями. Відповідно до британської моделі дисципліна у фракції дуже жорстка і голосування, що порушує лінію поведінки політичної партії, може призвести навіть до виключення з фракції.

Таким чином, можна зробити висновки, що оскільки фракції відіграють визначну роль у законодавчому процесі через формування порядку денного та контроль за діяльністю виконавчої гілки влади, в Україні потрібно врегулювати нормативно-правову базу створення та діяльності (функції та повноваження) політичних фракцій відповідно до європейського законодавства. Також необхідно приділяти більше уваги фракційній стабільності та дисципліні через низку нормативно-правових та організаційних заходів, адже саме це встановить політичний консенсус між коаліцією і опозицією, забезпечить виконання коаліційної угоди та, як наслідок, стане потужною підтримкою у діяльності уряду.

Матеріал підготовлено в рамках Програми USAID «РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа та партнерами.

Анастасія Константинівська