Децентралізація: від добровільності до примусовості

Кожна країна, проводячи децентралізацію, обирає власний тип та підходи. Cам термін досить широкий, містить різні форми та тлумачення. Так, децентралізація може бути політична, адміністративна, фіскальна, ринкова та ін. Вона може бути як сукупністю всіх цих типів, так і тільки одного з них. Тут з’являються й такі терміни як деконцентрація, делегація, деволюція.

Цікавим для України є досвід країн колишнього соцтабору. Адже після краху режиму більшість країн соцтабору, які десятиліттями жили в умовах концентрації всієї повноти влади в центрі, постали перед неминучою тяглістю реформ, однією з важливих чинників яких є децентралізація. І якщо спершу її проводили шляхом надання вибору для адміністративно-територіальних одиниць,  то згодом вирішили все зробити швидко і з центру.

В більшості дискусій про децентралізацію в Україні згадується приклад децентралізації за реаліями максимально наближений до українських. А саме – про децентралізацію в Польщі та Латвії.

ЛАТВІЯ

Як йдеться в робочих записках «Латвія: Довга дорога реформ» Анатолія Ткачука, Латвія отримала у спадок від СРСР подібну до української систему адміністративно-територіального устрою. Тут був характерним, як і для України, нерівномірний розвиток територій, а тому після формування власного управління розпочалась робота над вирівнюванням їх розвитку.

З початку 90-х в Латвії почались дискусії щодо реформування системи адміністративного-територіального устрою. На той час у країні було 560 самоуправлінь. Латвія складалась з 26 районів, 7 міст республіканського значення, 17 об’єднаних самоуправлінь, 457 сільських самоврядувань (волостей) та 58 міст. В перші п’ять років була прийнята низка законів щодо місцевого самоврядування, схвалено концепцію реформи самоуправлінь (юридична, фінансова, адміністративно-територіальна).

Фінансова децентралізація в Латвії розпочалась в 1995-1998 роках, коли були прийняті закони «Про бюджети самоуправлінь» та «Про фінансове вирівнювання ресурсів самоуправлінь».(біля 15 самоуправлінь сплачує у фонд , а решта отримують кошти з фонду).

В 1998 році в країні було прийнято закон «Про адміністративно-територіальну реформу», яка передбачала створення адмінтериторій з місцевими та регіональними самоврядуваннями, які можуть економічно розвиватись, забезпечити надання якісних послуг населенню та нарощувати кадровий потенціал. Сама реформа була, в тому числі, вмотивована намірами вступати до ЄС.

Що стосується юридичних аспектів реформи, то наразі обговорюється питання про необхідність прийняття спеціального закону про Ригу (місто є найбільшим донором фонду вирівнювання місцевих бюджетів). 

 І з 1998 по 2009 роки в країні тривала адміністративно-територіальна реформа. Як йдеться в записках Анатолія Ткачука,  політики Латвії відверто боялись проводити комплексну на всеохопну реформу територіального устрою. Саме тому було запущено механізм «добровільного об‘єднання волостей».

Проте за 6 років періоду добровільного об‘єднання створилось десь до 20 об‘єднаних самоуправлінь.

Паралельно розвивали співробітництво самоуправлінь, оскільки думали, що співробітництво замінить об‘єднання. Правд і цього не сталось, було створено 5-6 таких співробітництв, але за кілька років вони розпались, співробітництво не працює. Одне скликання депутатів вирішують підписати договори про співробітництво, а після нових виборів уже інші депутати вирішують припинити співробітництво.

Більшість дрібних волостей не мали наміру об‘єднуватись, не зважаючи на фінансову підтримку такого об‘єднання з боку держави.

Почали виникати проблеми і з добровільним об‘єднанням. Оскільки не було затверджено жорстких правил щодо формату об‘єднання, деякі об‘єднання виглядали досить проблемно. Голови волостей, які домовлялись щодо об‘єднання не надто хотіли враховувати інтереси сусідніх волостей та прагнення держави щодо переходу об‘єднаних волостей у нові спроможності.

Наприклад в 2004 році 6 самоуправлінь в Ревенус об‘єднались в край, який видовжений, біля районного центру, але цей центр до нового краю не включили. Відсутність центрального спроможного поселення не посилювало можливості нового об‘єднання. До цього додались скарги сусідніх волостей району, розділених новим об‘єднанням, чому їх не включили до нового краю.

Такі приклади привели до розуміння, що об‘єднання може бути лише за певними правилами в межах загальної карти. Добровільне об‘єднання загалом, а без встановлених параметрів зокрема, себе не виправдало. Нові об‘єднання без правил створювали нові одиниці , які не вирішували проблеми, що стояли перед об‘єднанням.

В 2009 році з понад 500 самоуправлінь створилось 110 самоуправлінь (тепер це краї). Після об‘єднання держава давала додаткову дотацію в розмірі 5% до загального бюджету об‘єднаних волостей. На кожне об‘єднання, яке створюється по проекту отримувало 285 тисяч євро разову дотацію, яка використовувалась, як правило на крайову інфрраструктуру.

Попри це, 35 самоуправлінь до 2009 року не об‘єднались і були об‘єднані без дотації. Частина волостей, які не хотіли об’єднуватись, подали позов в Конституційний суд, стверджуючи, що об’єднання за рішенням Уряду – незаконне. Уряд не хотів, щоб Конституційний суд розглядав цю справу, а тому домігся змін закону, щоб тепер не Уряд, а парламент вирішував остаточну долю об’єднаних громад.

Було внесено зміни до законодавства щодо надання права  Уряду самим вирішувати питання меж самоуправлінь. Потім було прийнято рішення, що парламент має затвердити законом усі самоуправління, які утворюються в наслідок реформи. Протягом одного дня парламент затверджував законом всі самоуправління.

Деякі політики намагались проводити об’єднання шляхом прямого волевиявлення – винятково через місцевий референдум. Правда, на той час у Латвії не було закону про референдум.

Арніс Шултс, заступник директора департаменту Мінрегіонрозвитку Латвії, вважає, що нарізка адміністративно-територіальних одиниць політичними рішеннями, а не експертними, була неправильною, так само, як і ліквідація районів. 

Якщо говорити про етапи, то в 2006 році Латвія розробила проект реформи адміністративно-територіального устрою, наступні два роки були на добровільне об’єднання волостей за власним бажанням, а з січня 2008 по січень 2009 року – примусове об’єднання.

ПОЛЬЩА

У Польщі головним по децентралізації призначили академіка Єжи Регульського. Його називають «батьком польської реформи самоврядування» (його спогади про децентралізацію - http://www.novpol.ru/index.php?id=1795 ). Він очолював групу експертів і з червня 1989 року керував підготовкою пакету реформаторських законів. Після їх ухвалення Єжи Регульський представляв інтереси новостворених самоврядних громад у конфліктах з центральною адміністрацією. В одній зі своїх промов Єжи Регульський розповів, що тоді ворогами реформи були існуючі адміністрації (знали, що в своїй більшості опиняться поза системою), профспілки (великі підприємства були пов’язані з центром), всі міністерства (втрачали владу). І що головними елементами реформи, в тому числі самоврядування є політична воля, експерти, суспільна підтримка, кадри.

Як пише Маркіян Желяк для «Європейської правди», впровадження місцевого самоврядування почалося в Польщі ще наприкінці 1980-х, а активізувалося - у 1992 році, коли уряд Ганни Сухоцької ініціював систему самоврядування на рівні районів (повітів) та розпочав роботу над новим воєводським поділом країни. Але через політичні чвари дострокові вибори 1993 року до влади привели партії лівого спрямування, які не цікавились децентралізацією. Однак новий уряд не зупинив реалізацію Міської пілотної програми реформи публічної адміністрації, яка діяла у 40 містах. На початку 1996 року Міську пілотну програму замінили законом "Про зміну компетенції деяких міст та міські сфери публічних послуг", а пілотні проекти розпочалися в сільських територіях.

З 1997 року за уряду Єжи Бузека питання децентралізації заново постає в порядку денному. В червні 1998 року Сейм Польщі ухвалив три закони щодо принципів організації територіальної адміністрації: про самоврядування повіту, про самоврядування воєводства та про урядову адміністрацію у воєводстві. Новий територіальний розподіл встановлено законом від 24 липня 1998 року. З 1 січня 1999 року введено новий поділ, згідно з яким ліквідовано 49 адміністративних органів управління воєводств. Замість них створено 16 воєводств, 308 сільських повітів, 65 міських повітів (міста на правах повітів) і 2 489 гмін.

Далі було ліквідовано 287 державних адміністрацій у повітах, а замість них - створено 372 одиниці самоврядування. У зв’язку з реформою навіть вибори відклали на півроку.  

Мешканців міст де було потрібно ліквідувати центри воєводств, боялись погіршення доступності послуг публічного характеру. Через брак інформаційної та роз’яснювальної роботи політики організовували протести в регіоні. Уряд був вимушений піти на деякі компроміси. Наприклад, кількість нових воєводств з планованої кількості 12 була збільшена до 16.

Але й до сьогодні в Польщі не вщухають дискусії навколо реформи. Так, Гжегож Волькевич, депутат ради Середмістя Варшави, розповів про те, що становище бідніших адмінодиниць намагаються виправити субвенціями за рахунок багатих. Проте це нерідко призводить до негативних результатів - банкрутства колись успішних регіонів. Так сталося, наприклад, із Мазовецьким воєводством. Колись заможне, воно зараз стоїть на краю фінансового краху, бо у нього забирають третину прибутків. Варшава віддає одну десяту своїх доходів, але це також виливається у гігантську суму - близько одного мільярда злотих. Це дуже велика проблема. З одного боку, бідніють багаті. З іншого - кошти надходять у повне розпорядження керівників місцевої влади і, по суті, - непідконтрольні. Тому бургомістр чи війт може придбати за них новий автомобіль чи задовольнити ще якусь свою примху», - розповів депутат.

В Польщі була встановлена нова трирівнева система врядування, яка не має ієрархічної структури: гміна як базова одиниця, повіт (район), воєводство (область) – незалежні одне від одного і разом наглядаються державою.

ДАНІЯ

1 січня 2007 року в Данії набула чинності Реформа місцевого самоврядування, внаслідок якої кількість муніципалітетів з 271 стала 98, а також було скасовано 13 данських провінцій і створено 5 адміністративних регіонів. 

Перше велике скорочення муніципалітеті відбулося у 1970 році. На той час центрами муніципалітетів (а це близько 2300 одиниць) були церкви, а їх приходи були дуже маленькі.  Внаслідок зменшення кількості сільського населення, слабкості сільських муніципалітетів, більшість повноважень здійснювали округи, виконавчі органи. Тому з 1958 року почалась адміністративна реформа. Вісі років розроблялось законодавство відповідне. Згідно з закону «Про об’єднання громад», який був прийнято в 1966 році. одне місто – один муніципалітет (у великих містах до цього було декілька муніципалітетів); мінімум 4-6 тисяч мешканців. На муніципалітети була покладена відповідальність за початкові школи, на графства – за лікарні. Потім в країні діяв комітет, який пропонував муніципалітетам об’єднуватись за певною схемо. Близько 1000 муніципалітетів об‘єдналися добровільно, 400 – об‘єдналися примусово і з 1 квітня 1970 року новий адміністративно-територіальний устрій набув чинності.

З початку 2004 року в Данії активно обговорювалась необхідність реформування держсектору, відбувались масштабні громадські слухання (більше 500 організацій, муніципалітетів тощо). Після обговорень було погоджено створити нову мапу Данії. За наполяганням громадян у 12 «старих» муніципалітетах було проведено референдуми стосовно їх приєднання перед остаточним затвердженням спланованого об’єднання.  

СЛОВАЧЧИНА

Словацькі дослідники стверджують, що на початку 2000-х було багато ейфорії навколо децентралізації. Спершу відбулось передача певних повноважень в регіони, а в 2005 році в Словаччині відбулась фіскальна децентралізація. Пізніше парламент погодив зміни до Конституції і представив зовнішній контроль над місцевими самоуправліннями (контроль за справами, які делеговані державою). Представники муніципалітетів вважали це підгурнтям для втручання центральної влади в органами місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування» було прийнято в 2004 році. Закон пройшов без широкого обговорення громадськості.

В Словаччині в 1921 році було 3 473 муніципалітети (а це всі органи місцевого самоврядування та локальної влади). А наприкінці 90-х кількість складала більше 2800. Наразі їх 2890 з населенням 1870 мешканців в середньому. Найменший муніципалітет Прікра має населення 12 мешканців, але має такі самі компетенції, які і великі муніципалітети, міста.

Планувалось, що після деволюції та фіскальної децентралізації почнеться адміністративна реформа, але наразі уряд не проявляє інтересу до продовження децентралізації. Між урядом та муніципалітетами було підписано договір. В результаті, центральний уряд декларував, що відсутня політична воля до будь-яких територіальних реформ і проголосив про міжмуніципальну кооперацію. І так як ця кооперація відбувається за власним бажанням, відсутня стратегія та система в такій співпраці. 

Надія Вірна