Справжні автори українських законів
Дослідження на основі інформації з Порталу відкритих даних Верховної Ради України opendata.rada.gov.ua
Хто пише законопроекти в українському парламенті, які впливають на життя країни? Якщо коло їхніх ініціаторів обмежене, то авторами здебільшого є аноніми. Такі результати дослідження Громадянської мережі ОПОРА на основі відкритих даних порталу opendata.rada.gov.ua .
У звітах депутати полюбляють згадувати про такий показник, як кількість ініційованих законопроектів. Проте це не завжди показово — і не тільки тому, що кількість тут не переходить у якість, але й тому, що законопроект геть не завжди є результатом депутатської праці. Принаймні, не праці із написання текстів потенційних законів.
Право законодавчої ініціативи мають лише три владні суб'єкти: Президент, Уряд та народні депутати (в минулій редакції Конституції таке право мав також і Національний банк). Проте ініціювати законопроект — не означає написати його. Це можна доручити й особі без повноважень.
Особи, які скористалися своїм правом ініціювати законодавчі зміни та подали законопроект, називаються ініціаторами. Ті, хто власне писали законопроекти, — його автори. Попри те, що ці слова часто використовують як синоніми, реально це можуть бути зовсім різні люди.
Більшість законопроектів у всіх скликаннях написані анонімами
При ініціюванні законопроекту обов'язково вказувати його ініціаторів. Авторів знати не обов'язково. І хоча для ініціаторів передбачено можливість при поданні законопроекту включити в опис його авторський колектив, в останніх скликаннях це фактично робиться тільки для ініційованих депутатами законопроектів, та й для них — дуже нечасто.
За всі скликання, щодо яких наявні дані, “неанонімні” законопроекти складали від 3% (6 скликання) до 10% (7 скликання) загальної кількості проектів законів, ініційованих депутатами. У нинішньому скликанні Верховної Ради їх 6%.
У свою чергу, частка законопроектів, до написання яких долучилися люди без депутатського статусу, в усіх скликаннях, окрім III (1998-2002 рр.) та V (2006-2007 рр.), була більша половини. Рекордною її можна назвати у IV скликанні (83%), а в нинішньому скликанні вона складає 78%.
Це дозволяє зробити висновок, що депутати, якщо й пишуть законопроекти самі, проте зовсім не зацікавлені у фіксації свого авторства. Найімовірніше, ініціативи подання списку авторів надходять зазвичай від авторів без депутатського статусу. З іншого боку, незначна частина законопроектів, які мають зовнішніх авторів, не має серед них жодного народного депутата — максимальна частка таких законопроектів складала 10% в ІІІ скликанні, а в нинішній Верховній Раді таких менше за 2%.
Частка депутатів, які хоч раз були авторами законопроектів, є рекордною в останніх двох скликаннях Верховної Ради.
Проте, зважаючи на викладене вище, можна припустити, що це є ймовірно наслідком активності авторів без депутатського статусу.
Автори та ініціатори
Для того, аби бути ініціатором законопроекту, депутату не обов'язково не тільки писати, але й навіть ініціювати його. Достатньо буде записатися в співініціатори законопроекту, яких за офіційною статистикою неможливо відрізнити від основних ініціаторів. Співініціювання може бути ситуацією взаємної вигоди — співініціатор не проти покращити свою статистику подання законопроектів. Основний ініціатор, у свою чергу, зацікавлений, аби його законопроект пройшов, адже за результатами дослідження Олександра Неберикута, яке базувалось на аналізі інформації з Порталу відкритих даних Верховної Ради України, законопроекти з більш ніж одним автором мають більші шанси бути ухваленими.
На жаль, оцінити масштаби запису в співініціатори точно наразі непросто, оскільки в наборах даних на Порталі відкритих даних Верховної Ради не розрізнено депутатів, які першими ініціювали законопроект та тих, хто записався в співініціатори пізніше. Проте можна спробувати зрозуміти тенденції, якщо припустити, що депутат, який є автором законопроекту, був серед перших його ініціаторів, а решта могла додатися і пізніше.
Бачимо, що середня кількість депутатів, які не зазначені в авторах законопроекту, проте є в його ініціаторах, у цьому скликанні рекордна. Проте, оскільки дані все-таки недостатньо показові, це може свідчити лише про активне використання механізму співініціювання законопроектів.
Статистика про співініціювання свідчить на користь останньої версії. Бачимо, що в цьому скликанні депутати, дбаючи про гарні показники персональної статистики, все-таки більше використовують механізм співініціювання законопроектів, аніж ініціювання індивідуальних законопроектів, що є позитивним явищем. Адже запис в співініціатори не завантажує додатково комітет та структурні підрозділи Апарату Верховної Ради.
Якщо ми уважно подивимося на графік, то побачимо, що попри те, що середня кількість законопроектів на депутатів майже не змінилася у порівнянні із минулим скликанням (іншими словами — в парламенті не набагато більше депутатських законопроектів, ніж їх було у минулому скликанні), то середнє значення кількості ініційованих депутатами законопроектів виросло дуже суттєво. А отже, в цьому скликанні депутати значно інтенсивніше користуються механізмом спільного ініціювання законопроектів, ніж у минулому.
В двох останніх скликаннях медіана кількості ініційованих депутатом законопроектів наздоганяє середнє значення. Тобто народні обранці починають більш рівномірно ініціювати законопроекти і законодавчо неактивних депутатів стає менше.
Голова Верховної Ради України Андрій Парубій оголосив, що в перші дні свого перебування на посаді прибрав з персональних сторінок на сайті Верховної Ради відображення кількості законопроектів. Спікер вважав це одним зі способів боротьби із “законодавчим спамом”, тобто із надмірною кількістю зареєстрованих депутатами законопроектів. Мовляв, якщо в депутатів не буде мотивації покращувати статистику на сайті Верховної Ради, вони будуть подавати менше законодавчих ініціатив. Але жодної шкоди від покращення персональної статистики немає, якщо вона здійснюється у спосіб сумісного ініціювання законопроектів, яке додатково не завантажує Комітети та Апарат Верховної Ради, змушує депутатів шукати діалог та компроміс із колегами, а також збільшує шанси на проходження законопроектів. У чинному скликанні рекордні показники законотворчої співпраці між депутатами, і хотілося б, аби ще більше народних обранців зрозуміли переваги такого способу покращення особистої статистики.
Зовнішні автори — хто вони?
Щодо зовнішніх авторів, то в поданні зазначаються не тільки імена, але й їхні посади та організації, які вони представляють. Найінформативнішими мали би бути саме організації, адже з їхньою допомогою можна було б виявити парламентських лобістів, а також основних громадських партнерів депутатів.
Утім, якість даних про організації дещо розчаровує. По-перше, в усіх скликаннях значна частина зовнішніх авторів зазначені як представники “інших організацій”, назви яких не вказані. По-друге, не дотримано єдиного принципу подання інформації про зовнішніх авторів: інколи вказується тип організацій, інколи — їхня назва. Наразі маємо невеликий відсоток законопроектів із вказаними авторами, а тому це залишає небагато матеріалу для висновків.
Ми спробували самостійно класифікувати зазначені у списку організації, аби побачити хоч якусь картину.
Бачимо, що в усіх скликаннях однією з найпомітніших груп (якщо не просто найпомітнішою) були помічники народних депутатів. У цьому скликанні лідирують помічники Андрія Білецького. Хоча сам депутат майже не з’являвся у Верховній Раді, його депутатський мандат дозволяв реєструвати законопроекти, до написання яких долучилися його помічники Євген Комісар та покійний Ярослав Бабич.
Сірим кольором ми позначили категорію “інших організацій”, яка складає значну частину зовнішніх авторів у всіх скликаннях. Натомість інші організації на нашому графіку — це ті, назви яких відомі, проте які не утворюють значущої групи.
Ще дві помітні в усіх скликаннях категорії — державні органи, наукові та навчальні інституції (ВНЗ, підрозділи НАН України тощо). Це скликання відрізняється зокрема й тим, що у ньому найпомітнішими є законопроекти, написані за участі представників громадських організацій — якщо відділяти їх від бізнес-асоціацій, як ми робили тут. Серед конкретних громадських організацій у даних найчастіше згадується “Реанімаційний пакет реформ”, а окрім нього — Всеукраїнська правозахисна організація “Юридична сотня” та Центр протидії корупції. Представники ж ОПОРИ, Ейдосу, Центру демократії та верховенства права й інших ГО вказані без зазначення назв їхніх організацій.
Висновки
Хоча в загальному уявленні і побутує думка, що “депутати пишуть закони”, на практиці бачимо, що якщо депутати і працюють над текстами самі, то переважно не турбуються про те, аби було відоме саме про їхнє авторство. Принаймні в останніх скликаннях про зазначення авторства більше дбають автори законопроектів без депутатського статусу.
Нехтування зазначенням авторства має і позитивні сторони, оскільки створює передумови для законотворчої співпраці, котра, у свою чергу, є кращою альтернативою поряд із поданням значної кількості неякісних та безперспективних законопроектів.
З даних про зовнішніх авторів законопроектів можна зробити висновок, що основними партнерами депутатів у написанні законопроектів є їхні помічники, представники наукових і навчальних інституцій, державних органів та — в теперішньому скликанні — громадських організацій. Утім, щодо цього дані не настільки якісні, аби можна було робити впевнені та глибокі висновки.
Павло Миронов, аналітик руху “Чесно”, спеціально для проекту “Портал відкритих даних Верховної Ради України”
ДОВІДКОВО
Портал відкритих даних Верховної Ради України opendata.rada.gov.ua — це веб-ресурс, на якому в структурованому вигляді містяться більше 400 базових наборів відкритих парламентських даних про законодавство, законопроекти, пленарні засідання, народних депутатів України та інше. На основі цих даних можна створювати аналітичні продукти та веб-інструменти, які б надавали інформацію про роботу парламенту в максимально доступному вигляді. Розробка порталу стала можливою завдяки співпраці Громадянської мережі ОПОРА та Апарату Верховної Ради України за підтримки Програми розвитку ООН в Україні.
Громадянська мережа ОПОРА закликає розробників та аналітиків долучатись до використання парламентських даних для створення зручних та корисних інструментів.
Вказана публікація впроваджується в рамках проекту «Демократизація, права людини і розвиток громадянського суспільства», який виконується Програмою розвитку ООН в Україні та фінансується Міністерством закордонних справ Данії протягом 2013-2016 рр.
Думки, висновки чи рекомендації належать авторам та упорядникам цієї публікації і не обов’язково відображають погляди Міністерства закордонних справ Данії, Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй чи інших агенцій ООН.
This publication is prepared within the framework of “Democratization, Human Rights and Civil Society Development in Ukraine” programme, implemented by the United Nations Development Programme with financial support from the Ministry of Foreign Affairs of Denmark during 2013-2016
The opinions, attitudes, and assessments contained in the report do not necessarily reflect those of the United Nations Development Programme, other UN Agencies or the Ministry of Foreign Affairs of Denmark