Паперотворча активність депутатів: як розвантажити парламент від лавини законопроектів?
Які причини того, що в парламенті реєструється щораз більше законодавчих ініціатив, попри те, що левова частка з них не має шансів бути розглянутою? Чи можливо виокремити категорію депутатів, внесок яких в продукування надмірної кількості законопроектів є вирішальним? Які депутатські законопроекти – індивідуальні чи колективні – швидше розглядаються і частіше набувають чинності? Чи можливо зупинити лавину законодавчих ініціатив, яка здатна паралізувати якісну роботу парламенту?
Вказане дослідження здійснене за підтримки Програми розвитку ООН в Україні з використанням інформації з Порталу відкритих даних Верховної Ради України opendata.rada.gov.ua та rada.gov.ua
Більше законопроектів – не означає краще
Змінюються каденції та склади українського парламенту, але залишається незмінним образ Верховної Ради як місця, де хаотично штампуються законодавчі ініціативи та складається макулатура з нерозглянутих законопроектів і проектів постанов. Фактичні дані вказують на те, що такі уявлення не є випадковими чи надуманими. Протягом останніх 16 років спостерігається стійка тенденція до зростання кількості зареєстрованих в парламенті законодавчих ініціатив. Так, протягом перших півтора року діяльності до парламенту VIII скликання різними суб’єктами законодавчої ініціативи було внесено втричі більше проектів законодавчих актів, ніж до парламенту III скликання (обраного в 1998 році) за цей самий період.
Більша кількість зареєстрованих у парламенті законопроектів та проектів постанов автоматично не призводить до зростання кількості позитивно проголосованих у Верховній Раді законів. Порівнюючи між собою перших півтора року діяльності останніх шести каденцій українського парламенту, ми виявили, що кількість законів, які продукували парламентарі в різні роки, залишалася на тому ж рівні – в середньому 1400 законів. Очевидно, пропускна спроможність парламенту в творенні та прийнятті законів є обмеженою. Навіть оптимізувавши та пришвидшивши законотворчий процес Верховна Рада не зможе до кінця каденції розглянути всі зареєстровані сьогодні законодавчі ініціативи. Лавиноподібне зростання кількості законодавчих ініціатив створює додаткове навантаження на парламентські комітети й суттєво знижує якість законотворчого процесу. Депутати фізично не встигають розглянути усі проекти законодавчих актів, які потрапляють до комітетів, не кажучи вже про можливість їх ґрунтовного аналізу чи доопрацювання.
Верховна Рада не зможе до кінця каденції розглянути всі зареєстровані сьогодні законодавчі ініціативи
Через це з року в рік продуктивність роботи Верховної Ради зменшується. Якщо до 2012 року українські парламентарі встигали розглянути й прийняти більше третини (35-39%) законодавчих ініціатив від загальної кількості зареєстрованих, то зараз цей показник впав до 20%. Наголошуємо, що депутати не почали приймати менше законів, натомість вони активізувалися в справі реєстрації нових законодавчих ініціатив. При збереженні такої динаміки кожних 4 з 5-ти проектів законів і постанов, зареєстрованих в парламенті, не мають перспектив бути розглянутими цією Верховної Радою.
Хто поставив законопроектну роботу на конвеєр?
З-посеред трьох суб’єктів законодавчої ініціативи саме депутати є основним джерелом появи в парламенті надмірної кількості законопроектів та проектів постанов. Якщо законотворча активність Уряду і Президента протягом тривалого часу залишається більш-менш сталою, то народні депутати Верховної Ради VIII скликання за перших півтора року зареєстрували майже втричі більше проектів законів і постанов, ніж їхні колеги, які працювали в парламенті далекого III скликання.
Резонно припустити, що причиною домінування депутатів у законотворчій активності є те, що поряд з Президентом і Урядом кожен депутат є окремим суб’єктом законодавчої ініціативи. Адже суто формально право законодавчої ініціативи належить не усьому депутатському корпусу як колегіальному органу, а кожному з 450 депутатів окремо (стаття 93 Конституції України). Разом з тим депутати мають можливість ініціювати колективні проекти законодавчих актів – у співавторстві з іншими колегами по парламентському цеху.
Ключове питання полягає в тому, яким є співвідношення індивідуальних та колективних законодавчих ініціатив депутатів у загальній кількості зареєстрованих у Верховній Раді проектів законодавчих актів. А відтак, які з них – індивідуальні чи колективні – частіше стають законами, а які залишаються лежати мертвим вантажем у стінах парламенту.
42% зареєстрованих законопроектів мають одного автора
За перших півтора року роботи у Верховній Раді VIII скликання народними депутатами було зареєстровано 3320 законопроектів (в подальших розрахунках до уваги бралися лише проекти законів, без врахування проектів постанов). З них 42% (1398) ініціатив мають лише одного автора, 35% (1145) – від 2 до 5 авторів, і 23% (777) – понад 5 авторів.
Таким чином, близько половини усіх зареєстрованих народними депутатами законопроектів є індивідуальними. Відчутної різниці в ініціюванні індивідуальних законопроектів між мажоритарниками та депутатами, обраними за списками політичних партій, не спостерігається. 58% індивідуальних законопроектів припадає на депутатів-мажоритарників, 42% – на депутатів-списочників. Значна кількість індивідуальних законопроектів у депутатів, обраних за партійними списками, є певною несповдіванкою. Адже в статусі кандидатів ці депутати не мали індивідуальних виборчих програм (на відміну від мажоритарників), реалізація яких потребувала б окремих чи унікальних законодавчих рішень.
Не менш несподіваним є розподіл законопроектів з одним ініціатором по фракціях і депутатських групах. Ми припускали, що найбільшу кількість індивідуальних законопроектів матимуть позафракційні депутати, які найменш інтегровані між собою і ситуативно взаємодіють з фракційними депутатами. Однак частка індивідуальних законопроектів у загальній кількості зареєстрованих ними складає лише 13%. Натомість лідирують за цим показником фракція партії «Опозиційний блок» і депутатська група партії «Відродження» – близько чверті законопроектів ініційовані їхніми членами є індивідуальними. Тоді як найбільш консолідовано і узгоджено в законотворчій роботі поводять себе представники фракції «Об’єднання «Самопоміч», які ініціювали лише 4% самостійних законопроектів.
Чи дієві індивідуальні законопроекти?
Ми виявили, що половина всіх зареєстрованих за півтора року в парламенті законопроектів є індивідуальними. Очевидно, депутатам простіше реєструвати законопроекти самостійно. У такий спосіб їм не потрібно витрачати час на переговорний процес з іншими депутатами в межах фракцій та поза нею. Окрім того, той депутат, індивідуальний законопроект якого набуває чинності – по суті є головним отримувачем репутаційних переваг від його прийняття. Репутаційні ж втрати від того, що документ не буде розглянутий чи позитивно проголосований в парламенті, рівномірно розподіляються між усіма депутатами, які не доклали належних зусиль для його проходження чи підтримки в сесійній залі. Але чи насправді автори індивідуальних законопроектів серйозно розраховують на їх прийняття у Верховній Раді? Цифри вказують на те, що їхні очікування є оманливими або ж вони цілком усвідомлюють і приховують те, що індивідуальна законодавча ініціатива має мінімальні шанси на проходження в стінах парламенту.
У цілому Верховною Радою VIII скликання за перших півтора року діяльності було розглянуто 670 законопроектів із загальної кількості зареєстрованих (3320 документів). З них лише чверть законопроектів (26%) були ініційовані одним депутатом, 37% законопроектів авторства 2-5 депутатів і 36% законопроектів, де авторами було понад 5 депутатів. Таким чином, значно більші шанси на розгляд у Верховній Раді мають колективні законопроекти.
Індивідуальна законодавча ініціатива має мінімальні шанси на проходження в стінах парламенту
Так само ми проаналізували, скільки часу займає розгляд законопроектів у парламенті від моменту реєстрації до підписання, залежно від кількості ініціаторів документа. Виявляється, що середній час розгляду законопроектів авторства одного депутата є дещо тривалішим, ніж розгляд документів, ініційованих кількома депутатами. Індивідуальний депутатський законопроект проходить усі стадії законотворчого процесу в середньому за 172 дні (майже півроку), тоді як колективні законопроекти розглядаються на місяць швидше (144-150 днів).
Найвагомішим є показник набуття законопроектами чинності залежно від кількості ініціаторів. З 3320 законопроектів, ініційованих депутатами за перших півтора року роботи Верховної Ради, врешті набрали чинності 217 документів (7%). З них стали законами лише 19% законопроектів (41 документ) індивідуального авторства. 45% законопроектів (97 документів), які набрали чинності, були ініційовані 2-5 депутатами і решта 36% законопроектів (79 документів) ініціювали понад 5 депутатів. Отже, індивідуальні депутатські законопроекти, порівняно з колективними, набагато рідше стають законами.
Більша кількість співавторів – менша кількість законопроектів
Однією з причин бурхливої законотворчості депутатів є відсутність будь-яких вимог чи формальних обмежень щодо мінімальної кількості депутатів, які можуть ініціювати проекти законодавчих документів. Хоча така практика є усталеною в багатьох європейських країнах (зокрема Латвії, Німеччині, Польщі, Іспанії, Словаччині, Угорщині, Естонії), де законодавчою ініціативою наділена лише визначена кількість депутатів, фракція або комітет.
Тому не дивно, що в Україні депутати часто безвідповідально підходять до реалізації своєї законотворчої функції і реєструють законопроекти для покращення індивідуальної статистики або без серйозного наміру домогтися їх подальшого прийняття у Верховній Раді. Чим суттєво ускладнюють та гальмують і без того повільну парламентську роботу та реалізацію публічно задекларованих спільних програмних пріоритетів.
Народні депутати часто безвідповідально підходять до реалізації своєї законотворчої функції
Щоб покращити продуктивність роботи Верховної Ради варто розглянути можливість обмежити практику ініціювання індивідуальних законопроектів депутатами й стимулювати процес розробки та подання депутатами колективних законодавчих ініціатив. Аналіз українського досвіду законотворчої активності депутатів дає підстави зробити припущення, що в результаті застосування такої норми кількість зареєстрованих у парламенті депутатських законопроектів, які мають мінімальні шанси бути розглянутими й проголосованими, суттєво зменшиться. Це значно розвантажить роботу комітетів, дозволить депутатам фокусуватися на спільних пріоритетах та колективних цілях і в цілому підвищить якість законотворчого процесу. Складність полягає в тому, що реалізація цих пропозицій потребує внесення змін до Конституції України.
Джерела даних: для аналізу та розрахунків використовувалися дані з порталу opendata.rada.gov.ua та rada.gov.ua
Олександр Неберикут, аналітик Громадянської мережі ОПОРА
ДОВІДКОВО
Портал відкритих даних Верховної Ради України http://opendata.rada.gov.ua/ — це веб-ресурс, на якому в структурованому вигляді містяться більше 400 базових наборів відкритих парламентських даних про законодавство, законопроекти, пленарні засідання, народних депутатів України та інше. На основі цих даних можна створювати аналітичні продукти та веб-інструменти, які б надавали інформацію про роботу парламенту у максимально доступному вигляді. Розробка порталу стала можливою завдяки співпраці Громадянської мережі ОПОРА та Апарату Верховної Ради України за підтримки Програми розвитку ООН в Україні.
Громадянська мережа ОПОРА закликає розробників та аналітиків долучатись до використання парламентських даних для створення зручних та корисних інструментів.
Вказана публікація впроваджується в рамках проекту «Демократизація, права людини і розвиток громадянського суспільства», який виконується Програмою розвитку ООН в Україні та фінансується Міністерством закордонних справ Данії протягом 2013-2016рр.
Думки, висновки чи рекомендації належать авторам та упорядникам цієї публікації і не обов’язково відображають погляди Міністерства закордонних справ Данії, Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй чи інших агенцій ООН.
This publication is prepared within the framework of “Democratization, Human Rights and Civil Society Development in Ukraine” programme, implemented by the United Nations Development Programme with financial support from the Ministry of Foreign Affairs of Denmark during 2013-2016
The opinions, attitudes, and assessments contained in the report do not necessarily reflect those of the United Nations Development Programme, other UN Agencies or the Ministry of Foreign Affairs of Denmark.