А як у них?

03 березня 2015 року

"Як у нас та як у них?". Лобізм у США та ЄС

Тих, то займається захистом і просуванням певних інтересів у парламенті на Заході зазвичай називають фахівцями з лобіювання (lobbying professionals) чи менеджерами груп інтересів (managers at interest groups and businesses). Лобіювання з метою впливу на політичні рішення широко поширене у світових парламентах і розглядається як частина демократичного процесу і важливе джерело інформації для закондавців. Групи інтересів, благодійні, громадські, релігійні організації та інші можуть лобіювати свої інтереси напряму, не вдаючись до послуг професіоналів у цій справі. Один зі способів такого лобіювання – “масовий лобізм” під стінами парламенту, здійснюється організованими агітаційними групами та має на меті показати законодавцям рівень підтримки того чи іншого питання. Професійні лобісти є “найманим персоналом”, що працюють за грошову винагороду і часто є колишніми політиками чи державними службовцями, які мають широку мережу особистих контактів у владі.

Негативним аспектом лобізму є те, що він може сприяти корупції серед депутатів, вчиняти нездоровий вплив на процес прийняття рішень та у загальному підривати основи демократії та довіру громадськості до законодавчого органу.

Види діяльності професійних лобістів у парламенті:

Налагодження політичних зв’язків, створення атмосфери довіри лобістів з політиками;
Моніторинг порядку денного парламенту щодо питань і законопроектів, які цікавлять “клієнта”;
Пропаганда і поширення інформації щодо необхідного рішення серед парламентарів, здійснення на них тиску аргументами;
Створення коаліцій і збір союзників, як серед законодавців, так і інших груп інтересів.

США – перша країна, що розробила перші регуляторні положення щодо лобізму. Вважається, що концепція лобіювання була породжена з права на подачу петицій, закріпленого у Конституції 1789 р., більш відомою під назвою Білля про права (The Bill of Rights). З тих пір концепція лобіювання була офіційно використана Конгресом у своїх документах. Цікаво, що спершу слово лобіст не використовувалося: більш популярними були такі назви: законний представник (“legal representative”), агент (“agent”) і представник зв’язків з громадськістю (“officer of public relation”). Для того, щоб забезпечити прозорість у лобіюванні, у 1876 р. Конгресом була введена обов'язкова вимога до офіційної реєстрації лобістів та їхніх організацій. Однак перший федеральний закон про лобістську діяльність було прийнято лише у 1946 р. Цей закон став першою у світі спробою регулювання лобізму. Цей закон діяв півстоліття і був дещо переглянутий у 1995 р. Вимоги стали більш суворими: на приклад, позбавлення волі було додане в якості однієї з форм покарання за порушення закону (до 1995 р. було передбачено лише накладання фінансових штрафів і призупинення діяльності). Регуляторний акт щодо лобізму (The Lobbying and Disclosure Act of 1995) визначає лобізм як спробу вплинути на будь-які державні рішення, прийняті законодавчою чи виконавчою гілками влади.

Американські закони щодо лобіювання строгі та точні: жорсткі санкції за їхнє порушення покликані забезпечити прозорість лобіювання як важливої частини демократичного урядування.

Згідно з чисельними регуляторними актами щодо лобізму лобісти або їхні організації повинні:

офіційно реєструватися у обох палатах парламенту кожні 3 місяці (раз у квартал),
подавати у окремих файлах інформацію про кожного клієнта, що замовляє послуги (ім’я, посада, кошторис витрат на просування свого рішення),
повідомляти про розмір грошової винагороди за послуги.

Реєстрація лобістів є електронною і до неї є відкритий громадський доступ.

Брюссель вважається другою столицею лобізму після Вашингтону. У цьому місті свої представництва мають близько 3000 лобістських організацій, які мають за мету впливати на формування політики Європейського Союзу. За підрахунками 2008 р., у Брюсселі діяли щонайменше 15 тис. професійних лобістів, число яких постійно зростало. У ЄС розрізняють три групи лобістів – «галузеві/виробничі асоціації» (представники бізнесу і промисловості), неурядові організації/групи інтересів та регіональні представництва. 90% лобістів у Європарламенті працюють на інтереси бізнесу, і менш ніж 10% представляють інтереси різних груп громадянського суспільства, таких як екологи та профспілки.

Щоб мати доступ до парламенту на постійній основі, лобісти та організації мають акредитуватися, отримати спеціальний пропуск та дотримуватися спеціально розробленого Кодексу поведінки. Підозра щодо порушення лобістом правил Кодексу призводить до анулювання його перепустки, а у разі підозри щодо підкупу депутата, справу вирішує суд, а парламент ухвалює рішення про зняття з парламентаря-корупціонера депутатський імунітет.

Європейський парламент опублікував декілька так званих робочих документів (“working documents”) щодо лобізму (“Rules on lobbying and interest groups in the national parliaments of the Member States” (1996); Lobbying in the EU: current rules and practices” (2003) ), але конкретних законів, які регламентують цю діяльність в ЄС немає. У 2006 р. Європейська Комісія випустила так звану Зелену Книгу (Green Paper on the European Transparency Initiative), у якій визначалося поняття лобізму та була запропонована система добровільної реєстрації лобістських організацій, Загальний кодекс поведінки лобістів, система моніторингу над лобістською діяльністю та санкції за порушення Кодексу.

Довгий час – ще з 2008 р. і до цього часу Європейським парламентом та Європейською Комісією гостро дебатується питання, ініційоване у тому числі Transparency International, щодо створення обов’язкового єдиного реєстру лобістських організацій, щоб забезпечити прозорість політичного процесу та зміцнити довіру громадян до європейських інституцій. Ця ініціатива передбачає, що кожна організація з лобіювання повинна зареєструватися і надати певний перелік інформації, щоб мати фізичний доступ до будівлі парламенту та можливість особисто контактувати з депутатами та урядовцями.

У Європейському Союзі більшість країн, за винятком Великобританії та Німеччини, не мають конкретних правил або положень, що регулюють діяльність груп інтересів або їх представників.

Німецький парламент – єдиний у ЄС, який у додатку до свого Закону про регламент прописав процедуру, згідно з якою групи бажаючих висловити або захистити свої інтереси у Бундестазі, повинні офіційно зареєструватися. Вони мають подати таку інформацію про себе: назва та місце знаходження організації чи групи, склад Ради директорів і Правління, сфера інтересів, кількість членів, імена призначених представників у парламенті тощо. Цей список зареєстрованих організацій, однак лише з переліком такої інформації як назва та адреса, публікується щорічно. Решта інформації про лобістів доступна за запитом. Реєстрація не дає лобістській організації жодних спеціальних прав (наприклад, щодо участі у парламентських слуханнях), а Бундестаг може в односторонньому порядку оголосити пропуск організації чи особи недійсним. Окрім того, парламент і комітети, якщо вважають це необхідним, можуть запрошувати представників різних груп інтересів та експертів на свої засідання без попередньої реєстрації.

У Великобританії усе частіше на найвищому рівні піднімається занепокоєння щодо розквіту лобізму у парламенті. Прем’єр-Міністр Девід Камерон називав лобізм “наступним великим скандалом, що станеться”. Справа в тому, що за британським законодавством членам вищої палати парламенту – Палати лордів держава не оплачує витрати на персонал, однак вони мають право видавати перепустки тим особам, які надають їм організаційні чи дослідницькі послуги – водіям, секретарям, стажерам, аналітикам. Водночас це відкриває безперешкодний і неконтрольований з боку держави доступ до парламентських коридорів різним персоналіям, у тому числі керівникам груп інтересів, професійним лобістам, керівникам відділів зв’язків із громадськістю великих корпорацій. Таким чином серед постійних гостів парламенту опиняються також лобісти ігрової індустрії та казино, представники релігійних спільнот, бізнесу, оборонних підприємств і профспілок, політичні консультанти та довірені особи зарубіжних країн чи народностей, наприклад таких як Азербайджан та Курдистан.

Правила лобізму у Великобританії, як і переважній більшості країн, не регулюються законодавством, однак існує спеціальний Комітет зі стандартів громадського життя (Committee on Standards in Public Life), який здійснює нагляд за діяльністю груп інтересів у парламенті. Теоретично, від корупційних діянь на користь лобістів депутатів має стримувати Кодекс поведінки. Він зобов’язує повідомляти народних обранців про свої фінансові інтереси, зокрема про доходи поза парламентом та забороняє діяти як “оплачуваний адвокат” ("paid advocate"): брати фінансову винагороду за виступи у парламенті та запитання до уряду, написання законопроектів або поправок до них тощо. У той самий час, Кодекс не забороняє членам парламенту брати плату за консультаційні послуги чи поради, що і може бути ними використано як виправдання у разі появи звинувачень у контактах з лобістами.

У 2013 р. парламент Шотландії розпочав консультації та розгляд пропозиції щодо введення обов'язкового реєстру, який вимагає від лобістів розкривати інформацію про своїх клієнтів, зустрічі з депутатами і міністрами, їхні пропозиції, які отримали підтримку 87% респондентів під час здійснених на їхнє замовлення опитувань.

Олена РИБІЙ

Підготовлено в рамках Програми USAID “РАДА: підзвітність, відповідальність, демократичне парламентське представництво”, що виконується Фондом Східна Європа.